Hạn chế, bất cập của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Trangtinphapluat.com giới thiệu những hạn chế, bất cập của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020.

1. Thẩm quyền ban hành VBQPPL  

Điều 30 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho phép HĐND, UBND cấp huyện ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) để thực hiện việc phân cấp và trường hợp được “luật, nghị quyết của Quốc hội giao”.

Sau khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020 có hiệu lực, số lượng VBQPPL do cấp huyện ban hành tăng lên đáng kể. Qua số liệu thống kê của các địa phương cho thấy, năm 2020 cấp huyện ban hành 1.236 văn bản (614 nghị quyết; 622 quyết định); năm 2021 ban hành 2.330 văn bản (437 nghị quyết; 1893 quyết định); Năm 2022 ban hành 3.116 văn bản (157 nghị quyết; 2.881 quyết định). Số VBQPPL do cấp huyện ban hành năm 2022 tăng gấp gần 2.5 lần so với năm 2020 (trước khi Luật năm 2020 có hiệu lực).

– Việc giảm số lượng VBQPPL đã chứng minh việc hạn chế thẩm quyền ban hành VBQPPL của cấp huyện, cấp xã theo Luật năm 2015 là phù hợp với yêu cầu thực tiễn cũng như nguồn nhân lực làm công tác xây dựng pháp luật ở địa phương, nhất là ở cấp xã, người làm công tác xây dựng pháp luật vừa thiếu về số lượng, vừa thiếu kiến thức và kỹ năng soạn thảo VBQPPL. Tuy nhiên, số liệu thống kê cho thấy số lượng VBQPPL do cấp xã ban hành rất khác nhau.

Tính từ 01/7/2016 đến 31/12/2023, có 21/63 tỉnh có cấp xã không ban hành nghị quyết; 17/63 tỉnh có cấp xã không ban hành quyết định; một số tỉnh, cấp xã không ban hành VBQPPL nào trong 8 năm thi hành Luật năm 2015 (Bắc Ninh, Đà Nẵng, Cần Thơ…), có một số tỉnh, cấp xã còn ban hành số lượng khá lớn VBQPPL (như Bình Định: 1.899 văn bản, Đồng Nai: 2.838 văn bản, Hà Nội: 4.183 văn bản).

2. Xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH  

– Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 không quy định trình tự, thủ tục rút gọn trong khâu lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nên chưa đáp ứng với yêu cầu ban hành văn bản nhanh trong một số trường hợp cấp bách, đột xuất quy định tại Điều 146 của Luật năm 2015; hồ sơ, trình tự, thủ tục lập đề nghị phức tạp nhưng giai đoạn soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết cũng yêu cầu về trình tự, thủ tục, hồ sơ tương tự như giai đoạn lập đề nghị; trong 8 năm thi hành Luật năm 2015, theo số liệu thống kê chưa đầy đủ có tới 54 nghị quyết của Quốc hội, 32 nghị quyết của UBTVQH so với 115 luật, pháp lệnh do Chính phủ trình được ban hành.

Tuy nhiên, Luật chưa quy định cụ thể về thời gian trình, thành phần hồ sơ xây dựng và ban hành nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của UBTVQH gây ra khó khăn trong quá trình lập đề nghị và soạn thảo các văn bản nêu trên.

– Chưa có quy định để bảo đảm tính thực chất và hiệu quả trong việc thực hiện quyền sáng kiến pháp luật của đại biểu Quốc hội (ĐBQH) bằng các cơ chế cụ thể, đặc biệt là các điều kiện bảo đảm thực hiện quyền này của ĐBQH. Luật 2015 mới chỉ quy định quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội, chưa quy định quyền này cho nhóm đại biểu Quốc hội.

Trên thực tế, một đại biểu Quốc hội rất khó để thực hiện quyền sáng kiến pháp luật của mình do thiếu nguồn lực và điều kiện bảo đảm để thực hiện. Nhiều quốc gia đã công nhận quyền sáng kiến pháp luật của nhóm đại biểu Quốc hội và có cơ chế rõ ràng để hỗ trợ đại biểu Quốc hội, nhóm đại biểu Quốc hội thực hiện quyền sáng kiến pháp luật như có bộ phận chuyên trách chuyên soạn thảo dự án luật do đại biểu Quốc hội, nhóm đại biểu Quốc hội đề xuất như kinh nghiệm của Canada, Nhật Bản.

– Thời gian lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh quá dài, nên thời gian dành cho các bước khác của quy trình xây dựng luật như soạn thảo, thẩm tra, thảo luận tại Quốc hội bị rút ngắn lại sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả của Chương trình (thời gian từ khi Quốc hội thông qua Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đến lúc trình dự án luật rất ngắn); Chủ thể trình bị động khi phải tuân thủ thời hạn trình đã được ấn định trước trong Chương trình, nhất là khi cần ban hành nhanh hoặc phải lùi thời hạn trình chờ tổng kết, đánh giá của một luật khác để giải quyết các vấn đề mới phát sinh mà chưa dự liệu được khi lập Chương trình.

– Tồn tại sự thiếu bình đẳng giữa các chủ thể lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Chính phủ phải thực hiện rất nhiều bước của quy trình lập đề nghị như thẩm định, thông qua các chính sách nhưng các chủ thể khác thì lại có thể được bỏ qua một số bước.

3. Quy trình xây dựng, ban hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ  

– Luật chưa quy định thẩm quyền của Chính phủ trong việc ban hành nghị định để thực hiện thí điểm trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ, gây ra khó khăn, vướng mắc trong việc áp dụng quy trình xây dựng và ban hành nghị định để thực hiện thí điểm, tạo cơ chế linh hoạt trong chỉ đạo,
điều hành, phát triển kinh tế, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Thực tế điều hành sẽ phát sinh nhiều vấn đề cần giao Chính phủ quy định thí điểm.

– Quy định dự thảo nghị định chi tiết phải được chuẩn bị, trình đồng thời với dự án luật là hợp lý nhưng chưa phù hợp với thực tiễn vì trong quá trình soạn thảo dự án luật, hầu hết các cơ quan chủ trì soạn thảo mới chỉ dự kiến được những nội dung để đề xuất Quốc hội giao Chính phủ quy định chi tiết, trong khi
đó việc quyết định nội dung nào sẽ được giao quy định chi tiết lại hoàn toàn do Quốc hội xem xét, quyết định; một số luật, pháp lệnh, nghị quyết giao Chính phủ quy định chi tiết trong thời gian rất ngắn (6 tháng đến 1 năm) trong khi nội dung giao quy định chi tiết rất khó, cần có thời gian nghiên cứu. Chưa có tiêu chí để xác định nội dung giao quy định chi tiết. Quy định Quốc hội có thể ủy quyền những nội dung khác cần quy định chi tiết (khoản 1 Điều 11) là quá rộng, việc ủy quyền quá nhiều cho Chính phủ sẽ làm tăng gánh nặng, sức ép cho Chính phủ trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết.

– Tương tự với luật, pháp lệnh, trong xây dựng, ban hành nghị định tại khoản 3 Điều 19 cũng có 02 quy trình phức tạp, đó là:

(1) quy trình thông qua đề nghị xây dựng nghị định;

(2) quy trình soạn thảo, thông qua nghị định. Quy trình xây dựng nghị định theo khoản 3 Điều 19 tương tự như quy trình xây dựng, ban hành luật là quá phức tạp, trùng lặp, rườm rà, kéo dài thời gian xây dựng và ban hành nghị định. Điều này là chưa phù hợp với yêu cầu đẩy nhanh tiến độ, bảo đảm tính kịp thời trong xây dựng, ban hành VBQPPL, chưa thực sự phù hợp với tính chất và yêu cầu quản lý, điều hành nhanh nhạy, kịp thời của Chính phủ.

Quy định về xây dựng nghị định tại khoản 2 Điều 19 của Luật là chưa phù hợp với yêu cầu đẩy nhanh tiến độ, bảo đảm tính kịp thời trong xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính phủ, đặc biệt là với tính chất và yêu cầu quản lý, điều hành nhanh nhạy, kịp thời của Chính phủ, nhất là khi Chính phủ cần phải xử lý ngay các vấn đề phát sinh trong thực tiễn do tình hình trong nước và trên thế giới biến động nhanh và khó dự báo.

– Hiện nay vẫn còn nhiều thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành giao cho địa phương quy định chi tiết nhưng giao không cụ thể, không xác định rõ phạm vi, nội dung dẫn đến các địa phương lúng túng trong việc xác định loại văn bản ban hành là văn bản hành chính hay VBQPPL; giao chưa đúng thẩm quyền cho HĐND, UBND trong việc ban hành VBQPPL.

– Quy trình sửa đổi, bổ sung văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ theo quy định của Luật 2015 rất phức tạp, thiếu tính khả thi, không đáp ứng được yêu cầu phản ứng kịp thời trong xây dựng chính sách, pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Nhiều trường hợp cần sửa rất ít quy định như đơn giản thủ tục hành chính và giấy tờ công dân nhưng vẫn phải thực hiện quy trình nhiều bước, thời gian lấy ý kiến rất dài. Luật năm 2015 cũng chưa quy định rõ về tiêu chí, điều kiện dừng hiệu lực thi hành của một số điều khoản hoặc toàn bộ văn bản để xử lý ngay các vấn đề bất cập phát sinh từ thực tiễn.

3. Quy trình ban hành văn bản QPPL của địa phương

Quy trình xây dựng, ban hành ban hành VBQPPL của địa phương còn tồn tại một số hạn chế, bất cập như việc phải xây dựng báo cáo đánh giá tác của động chính sách với những nội dung như đánh giá tác động về kinh tế, xã hội, về giới và thủ tục hành chính như đối với báo cáo đánh giá tác động của chính sách do các cơ quan trung ương xây dựng là tương đối phức tạp, chưa khoa học, chưa phù hợp với năng lực của người làm công tác xây dựng pháp luật ở địa phương. Thực tế, trong một số trường hợp do không xác định được nghị quyết xây dựng theo khoản 2, 3 hay 4 của Điều 27 nên một số trường hợp có quan điểm không thống nhất giữa HĐND và UBND dẫn đến kéo dài thời gian lập đề nghị và soạn thảo nghị quyết.

4. Xây dựng, ban hành VBQPPL thủ tục rút gọn

Việc thực hiện xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn còn một số tồn tại, hạn chế sau:

– Luật chưa có quy định về thời điểm và quy trình xây dựng đề nghị xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn nên quá trình thực hiện còn cách hiểu và áp dụng chưa thống nhất.

– Về quy trình lập đề nghị đối với một số loại VBQPPL trong trường hợp được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn: Theo quy định tại Điều 148 Luật năm 2015 thì quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn, bao gồm tổ chức việc soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến (nếu cần thiết) và thẩm định, thẩm tra. Luật năm 2015 không đề cập đến quy trình lập đề nghị.

Theo Điều 146 Luật năm 2015 thì trình tự, thủ tục rút gọn thường được xem xét, áp dụng trong trường hợp khẩn cấp, đột xuất, cần ban hành văn bản trong một thời gian ngắn. Do vậy, nếu phải thực hiện quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản thì sẽ khó đáp ứng được tính kịp thời của việc xây dựng, ban hành văn bản.

– Việc quy định Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và Bộ trưởng Bộ Tư pháp có trách nhiệm cho ý kiến đối với việc ban hành thông tư theo trình tự, thủ tục rút gọn để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh từ thực tiễn theo quy định tại khoản 1 Điều 146 của Luật là chưa phù hợp, chưa đề cao vai trò của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong việc chịu trách nhiệm toàn diện về việc áp dụng trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản và nội dung của văn bản do mình ban hành.

5. Rà soát, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Quy định về giá trị sử dụng văn bản hợp nhất chưa hợp lý. Hiện nay, văn bản hợp nhất được sử dụng chính thức trong áp dụng và thi hành pháp luật. Quy định của Pháp lệnh Hợp nhất dẫn tới việc văn bản hợp nhất không thay thế, không có giá trị sử dụng “bằng” văn bản gốc và văn bản sửa đổi, bổ sung cho dù quá trình hợp nhất thực hiện theo nguyên tắc chặt chẽ và văn bản hợp nhất đảm bảo đơn giản, dễ tra cứu, dễ tiếp cận và áp dụng, làm giảm giá trị sử dụng của văn bản hợp nhất.

  Thời hạn hợp nhất văn bản chưa phù hợp với thực tiễn, quy định thời hạn hợp nhất tại Pháp lệnh hợp nhất VBQPPL hiện nay là không khả thi; việc xử lý các văn bản hợp nhất hết hiệu lực chưa hợp lý do chưa đặt ra việc xử lý hiệu lực của các văn bản hợp nhất khi văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung đã hết hiệu lực. Chưa ứng dụng công nghệ thông tin trong hợp nhất văn bản và tra cứu, khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất.

Rubi

(Trích Tài liệu phục vụ Hội nghị tổng kết Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên cổng thông tin điện tử của Bộ Tư pháp)