Những bất cập cần sửa đổi Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2020

Trangtinphapluat.com giới thiệu tới bạn đọc những bất cập cần phải được sửa đổi, bổ sung trong Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2020 để đảm bảo tính thống nhất, phù hợp với hệ thống văn bản pháp luật khác và thực tiễn áp dụng.

 1. Đối với công tác xử phạt vi phạm hành chính

a) Về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

Thứ nhất, về các chức danh có thẩm quyền xử phạt và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả, do Luật xử lý vi phạm hành chính được ban hành từ năm 2012, đến nay, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, cơ cấu, tổ chức, tên gọi của một số cơ quan, đơn vị cũng như những chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đã có sự thay đổi (ví dụ: Cục Cảnh sát giao thông đường bộ, đường sắt, Cục Cảnh sát giao thông đường thủy sửa thành Cục Cảnh sát giao thông (khoản 6 Điều 39 Luật xử lý vi phạm hành chính); Cục trưởng Cục Cảnh sát biển sửa thành Tư lệnh Cảnh sát biển (khoản 7 Điều 41 Luật xử lý vi phạm hành chính); Chỉ huy trưởng Vùng Cảnh sát biển sửa thành Tư lệnh Vùng Cảnh sát biển (khoản 6 Điều 41 Luật xử lý vi phạm hành chính)…). Ngoài ra, thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính cũng đòi hỏi phải bổ sung một số chức danh có thẩm quyền xử phạt trong các lĩnh vực quản lý nhà nước (ví dụ: Cục trưởng Cục Quản lý cạnh tranh; Cục trưởng Cảnh sát phòng chống tội phạm về buôn lậu, Bộ Công an (C74); Cục trưởng Cục Kiểm soát hoạt động bảo vệ môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường; Cục trưởng Cục Phòng chống tội phạm ma túy, Bộ Tư lệnh Bộ đội biên phòng…). Bên cạnh đó, do sự thay đổi về chức năng, nhiệm vụ, một số chức danh hiện nay không còn thẩm quyền xử phạt (ví dụ: Chức danh Tổ trưởng tổ quản lý, thanh lý tài sản của vụ việc phá sản: Điểm b khoản 1 Điều 163 Luật thi hành án dân sự năm 2008 đã bị bãi bỏ bởi khoản 49 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thi hành án dân sự năm 2014, theo đó, chức danh này không được xử phạt vi phạm hành chính).

Do vậy, cần thiết phải nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC để quy định các vấn đề liên quan đến thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của các chức danh nêu trên.

Thứ hai, về thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị giới hạn theo thẩm quyền phạt tiền (Từ Điều 38 đến Điều 51 Luật XLVPHC):

So với Pháp lệnh XLVPHC, mức phạt tiền tối đa trong các lĩnh vực quản lý nhà nước tại Luật XLVPHC đã tăng lên đáng kể để phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội và mức sống của người dân. Bên cạnh đó, Luật XLVPHC cũng tăng mức phạt tiền thuộc thẩm quyền xử phạt của các chức danh có thẩm quyền xử phạt ở mức cơ sở (ví dụ: Chủ tịch UBND cấp xã, Trưởng Công an cấp xã…) nhằm giảm bớt số vụ vi phạm phải “đẩy” lên các cơ quan, người có thẩm quyền ở cấp cao hơn để xử lý.

Hiện nay, theo quy định tại các điều từ Điều 38 đến Điều 51 Luật XLVPHC, thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính của các chức danh có thẩm quyền xử phạt phụ thuộc vào mức phạt tiền của chức danh đó, tức là, một chức danh có thẩm quyền phạt tiền đến mức bao nhiêu thì chỉ được phép tịch thu tang vật, phương tiện có giá trị đến mức đó.

Trên thực tế, trong hầu hết các vụ vi phạm, giá trị của các tang vật, phương tiện đều rất lớn, vượt quá mức tiền phạt thuộc thẩm quyền xử phạt của các chức danh có thẩm quyền xử phạt ở cấp cơ sở. Do vậy, cách quy định thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện bị giới hạn bởi thẩm quyền xử phạt tiền bộc lộ nhiều bất cập, phát sinh quá nhiều vụ việc vi phạm vượt quá thẩm quyền xử phạt của cơ quan cấp dưới bị dồn lên cơ quan cấp trên. Từ đó dẫn đến yêu cầu phải sửa đổi quy định về thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính của các chức danh có thẩm quyền xử phạt được quy định từ Điều 38 đến Điều 51 Luật XLVPHC theo hướng không bị giới hạn theo thẩm quyền phạt tiền để bảo đảm tính kịp thời, nhanh chóng trong việc xử phạt, tránh “dồn việc” lên cơ quan cấp trên giải quyết.

Thứ ba, vấn đề giao quyền: Luật XLVPHC đã quy định vấn đề giao quyền xử phạt cho cấp phó tại Điều 54 (Giao quyền xử phạt); khoản 2 Điều 87 (Cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC); khoản 2 Điều 123 (Tạm giữ người theo thủ tục hành chính). Luật XLVPHC chưa quy định việc giao cho cấp phó có thẩm quyền áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử phạt vi phạm hành chính cũng như các quyết định khác trong xử phạt vi phạm hành chính. Đây là vấn đề phức tạp và áp dụng nhiều trong thực tiễn. Trong quá trình triển khai, áp dụng quy định của Luật XLVPHC, hiện có những cách hiểu và áp dụng khác nhau về vấn đề này, cụ thể như sau:

– Cách hiểu và áp dụng thứ nhất, Luật XLVPHC chỉ quy định về việc giao quyền cho cấp phó thực hiện thẩm quyền trong 03 trường hợp như đã nêu trên. Luật XLVPHC không quy định về việc giao cho cấp phó thẩm quyền áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử phạt vi phạm hành chính cũng như các quyết định khác trong xử phạt vi phạm hành chính. Vì vậy, ngoài 03 trường hợp nêu trên thì cấp trưởng không được giao quyền cho cấp phó. Đây là cách hiểu và áp dụng phổ biến trên thực tế.

(Xem các bài viết về hướng dẫn cưỡng chế xử phạt vi phạm hành chính)

– Cách hiểu và áp dụng thứ hai, cấp trưởng được giao quyền cho cấp phó thực hiện thẩm quyền của mình trong tất cả các quyết định liên quan đến việc xử phạt vi phạm hành chính. Riêng trường hợp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính (khoản 2 Điều 87) và tạm giữ người theo thủ tục hành chính (khoản 2 Điều 123) là những trường hợp đặc biệt, bởi vì, đây là những biện pháp trực tiếp ảnh hưởng đến quyền tự do thân thể, quyền tài sản của tổ chức cá nhân, cho nên Luật quy định chặt chẽ hơn theo hướng chỉ cho phép cấp trưởng giao quyền cho cấp phó “khi cấp trưởng vắng mặt”.

Để tháo gỡ khó khăn, vướng mắc nói trên, cần thiết phải nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Luật xử lý vi phạm hành chính theo hướng cấp trưởng được giao quyền cho cấp phó trong tất cả các quyết định về xử lý vi phạm hành chính nói chung và các quyết định về xử phạt vi phạm hành chính nói riêng, không chỉ giới hạn trong 03 trường hợp quy định tại Điều 54 (Giao quyền xử phạt); khoản 2 Điều 87 (Cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính) và khoản 2 Điều 123 (Tạm giữ người theo thủ tục hành chính).

b) Về trình tự, thủ tục

Tập trung sửa đổi, bổ sung các quy định nhằm tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc sau đây:

Thứ nhất, để bảo đảm tính khả thi trong tổ chức thực hiện, cần nghiên cứu kéo dài thời gian tiến hành một số công việc mà hiện nay Luật quy định thời gian thực hiện quá ngắn, ví dụ: Thời hạn định giá tang vật vi phạm hành chính tại Điều 60 Luật xử lý vi phạm hành chính, thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính tại Điều 66 Luật xử lý vi phạm hành chính…

Thứ hai, bổ sung các quy định cụ thể liên quan đến căn cứ, trình tự, thủ tục, hậu quả pháp lý của việc sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ, ban hành quyết định mới về xử lý vi phạm hành chính theo quy định tại khoản 3 Điều 18 Luật xử lý vi phạm hành chính để tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng pháp luật. Bởi vì, hiện nay, khoản 3 Điều 18 Luật xử lý vi phạm hành chính mới chỉ quy định mang tính nguyên tắc, chưa quy định cụ thể nên trên thực tế, người có thẩm quyền xử phạt rất lúng túng, không biết trường hợp nào thì sửa đổi, bổ sung, trường hợp nào phải hủy bỏ, trường hợp nào thì phải hủy bỏ và ban hành quyết định mới về xử lý vi phạm hành chính; trường hợp quyết định xử phạt đã được thi hành, tiền xử phạt đã được nộp vào ngân sách nhà nước thì xử lý như thế nào; nếu quyết định bị hủy bỏ dẫn đến hậu quả gây thiệt hại thì phải xử lý ra sao…?

­Thứ ba, sửa đổi, bổ sung các quy định về trình tự, thủ tục thực hiện việc giải trình tại Luật xử lý vi phạm hành chính do hiện nay, qua kiểm tra trực tiếp các hồ sơ xử phạt vi phạm hành chính, Bộ Tư pháp thấy rằng, việc này chưa được thực hiện một cách nghiêm túc. Một phần nguyên nhân là do pháp luật còn thiếu các quy định liên quan đến trình tự, thủ tục, làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính.

Thứ tư, thời gian vừa qua, việc triển khai quy định tại Điều 64 Luật xử lý vi phạm hành chính liên quan đến việc sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ trong việc phát hiện vi phạm hành chính để làm căn cứ ra quyết định xử phạt (thường gọi là “phạt nguội”) gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc do Luật xử lý vi phạm hành chính chưa có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện việc xử phạt; phạm vi chủ thể có thẩm quyền được phép sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ để phát hiện vi phạm hành chính cũng chưa được quy định rõ, dẫn đến những cách hiểu khác nhau (chỉ “cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính” hay cả các cá nhân, tổ chức khác)… Do vậy, cần sửa đổi, bổ sung quy định tại Điều 64 Luật xử lý vi phạm hành chính liên quan đến việc sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ trong việc phát hiện vi phạm hành chính theo hướng:

– Mở rộng phạm vi chủ thể có thẩm quyền được phép sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ để phát hiện vi phạm hành chính về trật tự, an toàn giao thông (Ví dụ: Các tổ chức được giao quản lý, khai thác, bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, đường sắt), không chỉ “cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính” được sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ để phát hiện vi phạm hành chính về trật tự, an toàn giao thông và bảo vệ môi trường như quy định hiện nay tại khoản 1 Điều 64 Luật xử lý vi phạm hành chính .

– Quy định cụ thể (hoặc giao Chính phủ quy định cụ thể) quy trình “chuyển hóa” kết quả thu được từ các phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ do các tổ chức được giao quản lý, khai thác, bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, đường sắt cung cấp thành các chứng cứ để làm căn cứ cho người có thẩm quyền xử phạt có thể ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính.

– Quy định cụ thể (hoặc giao Chính phủ quy định cụ thể) quy trình “chuyển hóa” kết quả thu được từ các phương tiện, thiết bị khác (không phải các phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ) do các cá nhân, tổ chức cung cấp thành các chứng cứ để làm căn cứ cho người có thẩm quyền xử phạt có thể ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, ví dụ: các clip hình ảnh do người dân ghi lại, trong đó có chứa đựng các thông tin hình ảnh về việc vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự, an toàn giao thông, bảo vệ môi trường và cung cấp cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính.

­Thứ năm, vấn đề nộp một khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện vi phạm vào ngân sách nhà nước trong trường hợp họ chiếm đoạt, sử dụng trái phép để vi phạm hành chính:

Đoạn 2 khoản 1 Điều 126 Luật xử lý vi phạm hành chính quy định buộc đối tượng vi phạm phải nộp một khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện vi phạm vào ngân sách nhà nước trong trường hợp họ chiếm đoạt, sử dụng trái phép để vi phạm hành chính. Tuy nhiên, quy định này rất khó triển khai áp dụng trên thực tế do pháp luật hiện hành chưa cụ thể: hình thức nộp tiền; trình tự, thủ tục nộp tiền; thời điểm nộp tiền; thời điểm trả lại tài sản cho chủ sở hữu hợp pháp…? Do vậy, cần sửa đổi, bổ sung quy định tại đoạn 2 khoản 1 Điều 126 Luật XLVPHC theo hướng cụ thể về trình tự, thủ tục áp dụng, bảo đảm tính khả thi hơn.

c) Về xử lý tang vật, phương tiện vi phạm hành chính

Trên thực tế, số lượng phương tiện giao thông đường bộ bị tạm giữ thời gian vừa qua ngày càng lớn, dẫn tới tình trạng quá tải tại các điểm trông giữ phương tiện vi phạm, công tác quản lý gặp nhiều khó khăn[1]. Việc gia tăng số lượng và tình trạng quá tải các phương tiện giao thông đường bộ bị tạm giữ tại các bãi trông giữ phương tiện vi phạm xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân xuất phát từ các quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, đặc biệt là các quy định liên quan đến xử lý tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, cụ thể như sau:

– Liên quan đến mức tiền phạt vi phạm hành chính: Chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp phương tiện bị tạm giữ cố tình không đến nhận phương tiện do mức phạt đối với hành vi vi phạm hành chính quá cao, thậm chí cao hơn nhiều lần giá trị của phương tiện bị tạm giữ. Trường hợp này, chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp phương tiện sẵn sàng từ bỏ phương tiện, không đến cơ quan có thẩm quyền tạm giữ để giải quyết hoặc trường hợp phương tiện thuộc diện mua đi bán lại nhiều lần, không đủ giấy tờ hợp pháp nên không đủ căn cứ trả lại. Bên cạnh đó, một số phương tiện bị lực lượng chức năng tạm giữ có dấu hiệu hình sự nên người vi phạm cũng không quay lại cơ quan chức năng để nộp phạt, nhận lại phương tiện…

– Liên quan đến trình tự, thủ tục xử lý: Theo phản ánh của nhiều địa phương, việc xử lý các phương tiện giao thông đường bộ gặp nhiều khó khăn do quy định pháp luật về trình tự, thủ tục tịch thu sung công quỹ nhà nước, bán đấu giá, thanh lý phương tiện bị tạm giữ mặc dù đã tương đối đầy đủ, cụ thể nhưng nội dung còn phức tạp và có một số bất cập, chẳng hạn như:

+ Về việc xác minh chủ sở hữu phương tiện: Để có thể đấu giá và sung công quỹ nhà nước số phương tiện “vô chủ”, quá trình tiến hành xác minh rất mất thời gian, vì có trường hợp phương tiện được mua bán qua nhiều chủ sở hữu; phương tiện bị “đục lại số khung, số máy”, thay đổi kết cấu, tổng thành phương tiện… (có trường hợp mất tới vài tháng, vài năm).

+ Về việc xử lý đối với các phương tiện có giá trị thấp hoặc không còn giá trị: Theo quy định pháp luật hiện hành thì một số phương tiện có giá trị thấp hoặc không còn giá trị, không đủ điều kiện kỹ thuật để tham gia giao thông, nhưng vẫn phải tiến hành đầy đủ các bước theo trình tự, thủ tục…

+ Về thẩm quyền tạm giữ và ra quyết định tịch thu phương tiện vi phạm hành chính trong trường hợp đã quá thời hạn tạm giữ nếu người vi phạm không đến nhận mà không có lý do chính đáng hoặc trường hợp không xác định được người vi phạm chưa được pháp luật:

Khoản 4 Điều 126 Luật xử lý vi phạm hành chính và Điều 17 Nghị định số 115/2013/NĐ-CP quy định: “Đối với tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đã quá thời hạn tạm giữ nếu người vi phạm không đến nhận mà không có lý do chính đáng hoặc trường hợp không xác định được người vi phạm thì người ra quyết định tạm giữ phải thông báo ít nhất 02 lần trên phương tiện thông tin đại chúng của Trung ương hoặc địa phương nơi tạm giữ tang vật, phương tiện và niêm yết công khai tại trụ sở cơ quan của người có thẩm quyền tạm giữ; trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày thông báo cuối cùng trên các phương tiện thông tin đại chúng và niêm yết công khai, nếu người vi phạm không đến nhận thì người có thẩm quyền phải ra quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính để xử lý theo quy định tại Điều 82 Luật XLVPHC  và các quy định khác của pháp luật có liên quan”. Quy định nêu trên chưa cụ thể, rõ ràng, dẫn đến khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn áp dụng, cụ thể là:

(i) Ai là người có trách nhiệm bảo quản phương tiện trong thời gian thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng và niêm yết công khai tại trụ sở cơ quan của người có thẩm quyền tạm giữ (người ra quyết định tạm giữ vẫn phải có trách nhiệm bảo quản tang vật, phương tiện đó trong thời gian thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng và niêm yết công khai tại trụ sở cơ quan của người có thẩm quyền tạm giữ hay phải chuyển người khác)?

(Xem những vướng mắc trong tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính theo Nghị định 115)

(ii) Ai là người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu phương tiện để sung công quỹ nhà nước trong trường hợp giá trị phương tiện vượt quá thẩm quyền tịch thu của người ra quyết định tạm giữ (người ra quyết định tạm giữ vẫn tiếp tục bảo quản tang vật, phương tiện đó và phải ra quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính để xử lý theo quy định tại Điều 82 của Luật XLVPHC, Nghị định số 115/2013/NĐ-CP và Thông tư số 173/2013/TT-BTC ngày 20/11/2013 hay phải chuyển người có thẩm quyền)?

(iii) Người ra quyết định tạm giữ phải thông báo ít nhất 02 lần trên phương tiện thông tin đại chúng của Trung ương hoặc địa phương nơi tạm giữ tang vật, phương tiện và niêm yết công khai tại trụ sở cơ quan của người có thẩm quyền tạm giữ: Thời gian giữa 02 lần thông báo cách nhau bao nhiêu lâu?

Thực tế nêu trên đòi hỏi cần có những giải pháp xử lý tình thế linh hoạt, phù hợp quy định pháp luật để tránh lãng phí và hạn chế tình trạng quá tải ở một số điểm trông giữ phương tiện vi phạm bị tạm giữ. Do vậy, ngày 15/5/2017, Bộ Tư pháp đã có Báo cáo số 134/BC-BTP về thực trạng và đề xuất giải pháp tháo gỡ đối với vướng mắc, bất cập trong xử lý phương tiện giao thông đường bộ bị tạm giữ do vi phạm hành chính gửi Thủ tướng Chính phủ. Ngày 21/7/2017, Văn phòng Chính phủ có Công văn số 323/TB-VPCP thông báo kết luận của Phó Thủ tướng Thường trực Chính phủ Trương Hòa Bình về một số giải pháp tháo gỡ vướng mắc, bất cập trong xử lý phương tiện giao thông đường bộ vi phạm hành chính, trong đó có nội dung chỉ đạo: “Trong tổng kết thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính, các bộ, ngành, địa phương cần tập trung tổng kết, đánh giá và đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật có liên quan đến trình tự, thủ tục tạm giữ, tịch thu, bán đấu giá, thanh lý tài sản nhà nước theo hướng quy định chặt chẽ, hạn chế tối đa việc áp dụng biện pháp tạm giữ phương tiện vi phạm; đơn giản hóa thủ tục, rút ngắn thời gian xử lý các phương tiện giao thông đường bộ bị tạm giữ. Bộ Tư pháp hướng dẫn cụ thể và tổng hợp, đánh giá kết quả việc tổng kết chuyên đề này; trên cơ sở đó, đề xuất nội dung sửa đổi, bổ sung cho phù hợp”.

Thực hiện ý kiến chỉ đạo của Phó Thủ tướng Thường trực Chính phủ Trương Hòa Bình, Bộ Tư pháp sẽ tổng hợp báo cáo tình hình và kết quả thực hiện từ các địa phương, Bộ Công an và Bộ Giao thông vận tải để trên cơ sở đó, kiến nghị các phương án sửa đổi, bổ sung cụ thể đối với Luật xử lý vi phạm hành chính[2].

Bước đầu, Bộ Tư pháp đã rà soát và kiến nghị sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật liên quan đến trình tự, thủ tục tạm giữ, tịch thu, bán đấu giá, thanh lý tài sản nhà nước theo hướng đơn giản hóa thủ tục, rút ngắn thời gian xử lý các tang vật, phương tiện bị tạm giữ, cụ thể là:

– Rút ngắn thời gian và số lần thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng trong trường hợp phương tiện vi phạm hành chính đã quá thời hạn tạm giữ mà người vi phạm không đến nhận (không có lý do chính đáng) hoặc trường hợp không xác định được người vi phạm (quy định tại khoản 4 Điều 126 Luật xử lý vi phạm hành chính) để cơ quan có thẩm quyền có thể nhanh chóng tiến hành các thủ tục bán đấu giá, thanh lý tang vật, phương tiện vi phạm.

– Đối với các tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị thấp hoặc không còn giá trị sử dụng mà chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp phương tiện không đến nhận lại thì có thể tiến hành ngay các thủ tục để bán đấu giá, thanh lý tài sản, tránh trường hợp tang vật, phương tiện để lâu ngày, bị tồn đọng tại các điểm trông giữ tang vật, phương tiện vi phạm.

d) Về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính

Tập trung sửa đổi, bổ sung các quy định nhằm tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc sau đây:

Thứ nhất, bổ sung quy định cụ thể về thời hạn, thời hiệu thi hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính.

Thứ hai, hiện nay, Luật XLVPHC chưa có quy định về việc cơ quan nào có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế trong trường hợp chuyển quyết định xử phạt để tổ chức thi hành tại Điều 71 của Luật (cơ quan ra quyết định hay cơ quan tiếp nhận quyết định xử phạt để thi hành). Do vậy, cần nghiên cứu bổ sung quy định về vấn đề này.

Thứ ba, quy định cụ thể, chi tiết hơn các nội dung liên quan đến trình tự, thủ tục cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong Luật XLVPHC để bảo đảm tính khả thi trong tổ chức thực hiện, bảo đảm tính nghiêm minh trong thực thi pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, đồng thời bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

2.2. Đối với công tác áp dụng các biện pháp xử lý hành chính

a) Về đối tượng và điều kiện áp dụng các biện pháp xử lý hành chính

Thứ nhất, sửa đổi quy định “02 lần trở lên trong 06 tháng” thực hiện hành vi vi phạm là điều kiện để áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại các Điều 90, 92 và 94 Luật XLVPHC do hiện nay có nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau liên quan đến các vấn đề: (i) đối tượng lần vi phạm thứ hai hay phải vi phạm lần thứ ba mới đủ điều kiện áp dụng biện pháp xử lý hành chính?; (ii) hành vi vi phạm của đối tượng tại các lần vi phạm có nhất thiết phải có sự trùng lặp không?; (iii) tại lần vi phạm cuối cùng để xem xét, lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chính, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính có phải ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính không, hay chỉ cần lập biên bản vi phạm hành chính?….

(Hướng dẫn lập biên bản vi phạm hành chính chuẩn nhất)

Thứ hai, sửa đổi quy định về đối tượng áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn theo hướng loại trừ việc áp dụng biện pháp này đối với các đối tượng sau đây, vì không thật sự phù hợp và không hiệu quả. Trên thực tế, biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn chỉ là biện pháp “đầu vào” cho các biện pháp xử lý hành chính khác như: đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào trường giáo dưỡng:

– Một là, người nghiện ma túy (quy định tại khoản 4 Điều 90 Luật XLVPHC);

– Hai là, người từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi 02 lần trở lên trong 06 tháng có hành vi trộm cắp, lừa đảo, đánh bạc, gây rối trật tự công cộng mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự (quy định tại khoản 3 Điều 90 Luật XLVPHC);

– Ba là, người từ đủ 18 tuổi trở lên thực hiện hành vi xâm phạm tài sản của cơ quan, tổ chức; tài sản, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm của công dân hoặc người nước ngoài; vi phạm trật tự, an toàn xã hội 02 lần trở lên trong 06 tháng nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự (quy định tại khoản 3 Điều 90 Luật XLVPHC).

b) Về trình tự, thủ tục

Thứ nhất, hiện nay, các quy định liên quan đến trình tự, thủ tục áp dụng biện pháp xử lý hành chính còn rườm rà, nhiều quy định chưa thống nhất, thiếu các quy định ràng buộc trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong quá trình phối hợp để lập hồ sơ và thi hành quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính. Do vậy, cần sửa đổi, bổ sung các quy định nhằm đơn giản hóa thủ tục, rút ngắn tối đa các mốc thời gian thực hiện các công việc liên quan đến trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính, tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan, người có thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lý hành chính.

Thứ hai, thời gian vừa qua, đặc biệt là thời điểm cuối năm 2014, đầu năm 2015, việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính do TAND xem xét, quyết định (đặc biệt là biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc theo) quy định tại Luật XLVPHC hết sức khó khăn, do không thực hiện được quy định tại khoản 1 và 2 Điều 131 Luật XLVPHC về việc giao gia đình hoặc tổ chức xã hội quản lý người có hành vi vi phạm pháp luật thuộc đối tượng bị áp dụng các biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc (đặc biệt là đối tượng người nghiện ma túy). Quy định này không có tính khả thi, vì không có tổ chức xã hội nào đủ điều kiện về con người, cơ sở vật chất, kỹ thuật để có thể quản lý các đối tượng trong thời gian chờ lập hồ sơ đề nghị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính.

Do quy định tại Điều 131 của Luật XLVPHC không thực hiện được nên Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 77/2014/QH13. Theo đó, các “địa phương tạm thời giao trung tâm, cơ sở tiếp nhận đối tượng xã hội của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tiếp nhận để quản lý, cắt cơn, giải độc, tư vấn tâm lý cho người nghiện ma túy không có nơi cư trú ổn định trong thời gian lập hồ sơ để Tòa án nhân dân xem xét, quyết định đưa vào CSCNBB” (điểm 5 mục III)[3].

Tuy nhiên, việc giao trung tâm, cơ sở tiếp nhận đối tượng xã hội của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tiếp nhận để quản lý, cắt cơn, giải độc, tư vấn tâm lý cho người nghiện ma túy không có nơi cư trú ổn định trong thời gian lập hồ sơ để Tòa án nhân dân xem xét, quyết định đưa vào CSCNBB hiện nay còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc xuất phát từ các quy định pháp luật, cụ thể là:

– Về thẩm quyền quyết định việc đưa người nghiện ma túy không có nơi cư trú ổn định trong thời gian lập hồ sơ đề nghị Tòa án xem xét, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào CSCNBB vào cơ sở xã hội: Hiện nay, chưa có quy định cụ thể về vấn đề này, do vậy, các địa phương đang áp dụng không thống nhất, có nơi giao Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền quyết định đưa đối tượng vào cơ sở xã hội, có nơi giao Trưởng Công cấp xã nơi phát hiện đối tượng thực hiện hành vi sử dụng trái phép chất ma túy quyết định việc đưa đối tượng vào cơ sở xã hội.

– Về trình tự, thủ tục đưa người nghiện ma túy không có nơi cư trú ổn định trong thời gian lập hồ sơ đề nghị Tòa án xem xét, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào CSCNBB vào cơ sở xã hội: Theo quy định tại điểm 5 mục III Nghị quyết số 77/2014/QH13 thì Chính phủ chỉ đạo các “địa phương tạm thời giao trung tâm, cơ sở tiếp nhận đối tượng xã hội của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tiếp nhận để quản lý, cắt cơn, giải độc, tư vấn tâm lý cho người nghiện ma túy không có nơi cư trú ổn định trong thời gian lập hồ sơ để Tòa án nhân dân xem xét, quyết định đưa vào CSCNBB”. Quy định này dẫn đến 02 cách hiểu khác nhau. Có quan điểm cho rằng, phải xác định rõ đối tượng là người nghiện ma túy và không có nơi cư trú ổn định thì mới đưa đối tượng vào cơ sở xã hội. Tuy nhiên, cũng có quan điểm khác cho rằng, cứ phát hiện đối tượng thực hiện hành vi sử dụng ma túy trái phép là có thể đưa vào cơ sở xã hội, sau đó mới xác định tình trạng nghiện và nơi cư trú của đối tượng. Do vậy, việc áp dụng quy định về việc đưa người nghiện ma túy không có nơi cư trú ổn định vào cơ sở xã hội trong thời gian lập hồ sơ đề nghị Tòa án xem xét, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào CSCNBB theo Nghị quyết số 77/2014/QH13 chưa có sự thống nhất giữa các địa phương.

Từ thực tế trên đây, Bộ Tư pháp thấy rằng, cần thiết phải bãi bỏ hoặc sửa đổi, bổ sung quy định tại khoản 1 và 2 Điều 131 Luật XLVPHC về việc giao gia đình hoặc tổ chức xã hội quản lý người có hành vi vi phạm pháp luật thuộc đối tượng bị áp dụng các biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc (đặc biệt là đối tượng người nghiện ma túy) trong thời gian lập hồ sơ đề nghị áp dụng các biện pháp này nhằm bảo đảm tính khả thi.

Thứ ba, sửa đổi các quy định tại điểm a khoản 1 Điều 99; điểm b khoản 1 Điều 101 và điểm a khoản 1 Điều 103 Luật XLVPHC theo hướng: kiểm tra tính pháp lý là “khâu” cuối cùng, trước khi chuyển hồ sơ đề nghị Tòa án nhân dân (TAND) cấp huyện áp dụng biện pháp xử lý hành chính. Bởi vì, hiện tại, theo các quy định nêu trên thì việc lập hồ sơ đối với các biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc sẽ do Chủ tịch UBND cấp xã thực hiện, sau đó, hồ sơ được gửi cho Trưởng phòng Tư pháp cấp huyện để kiểm tra tính pháp lý. Sau khi kiểm tra tính pháp lý của hồ sơ, Trưởng phòng Tư pháp cấp huyện gửi hồ sơ cho Trưởng Công an cấp huyện, Trưởng phòng Phòng Lao động – Thương binh và Xã hội cùng cấp (tùy theo từng biện pháp) để Trưởng Công an cấp huyện, Trưởng phòng Phòng Lao động – Thương binh và Xã hội cấp huyện xem xét, quyết định việc chuyển hồ sơ đề nghị TAND cấp huyện áp dụng biện pháp xử lý hành chính.

Qua theo dõi công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, Bộ Tư pháp thấy rằng, các quy định nêu trên chưa thực sự hợp lý: Nhiều cơ quan cùng xem xét và có ý kiến đối với hồ sơ đề nghị dẫn đến kéo dài thời gian lập hồ sơ trước khi chuyển TAND cấp huyện xem xét, quyết định việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính.

c) Về sự tương thích giữa các quy định về áp dụng biện pháp xử lý hành chính của Luật XLVPHC với các quy định của Bộ luật hình sự và Luật phòng, chống ma túy

­Thứ nhất, sửa đổi các quy định về đối tượng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào trường giáo dưỡng tại khoản 3, khoản 5 Điều 90, khoản 4 Điều 92 và khoản 1 Điều 94 Luật XLVPHC cho thống nhất với quy định của Bộ luật hình sự. Bởi vì, theo các quy định nêu trên thì các đối tượng nếu vi phạm lần thứ hai về các hành vi liên quan đến xâm phạm quyền sở hữu (trộm cắp, lừa đảo…) thì sẽ bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính. Tuy nhiên, theo quy định của Bộ luật hình sự thì các đối tượng nêu trên sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự, ví dụ đối với các tội như: trộm cắp tài sản (Điều 138 BLHS năm 1999, Điều 173 BLHS năm 2015); lừa đảo chiếm đoạt tài sản (Điều 139 BLHS năm 1999, Điều 174 BLHS năm 2015)… nếu đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà còn tái phạm thì sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự (mà sẽ không bị xử phạt vi phạm hành chính).

­Thứ hai, bổ sung quy định để bãi bỏ hình thức quản lý sau cai nghiện được quy định tại Luật Phòng, chống ma túy để thống nhất với quy định của Luật XLVPHC, hạn chế tình trạng học viên cai nghiện “phá trại”, “trốn trại” tại một số địa phương trong thời gian vừa qua.

2.  Một số bất cập của Luật xử lý vi phạm hành chính 2020

– Chưa có văn bản hướng dẫn xử lý trong trường hợp số lượng hàng hóa vi phạm (hàng rời) được trộn lẫn cùng số lượng hàng hóa hợp pháp, hàng hóa vi phạm chỉ là một phần trong tổng số hàng hóa được vận chuyển, mua bán các mặt hàng như: xăng, dầu, than, quặng, cát…

– Tại khoản 29 Điều 1 sửa đổi, bổ sung Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính, đối với điểm 1: “Khi phát hiện vi phạm… phải kịp thời lập Biên bản vi phạm hành chính…”, nội dung này cần có thêm hướng dẫn đối với các vụ vi phạm chưa xác định được người vi phạm thì có lập Biên bản vi phạm hành chính hay không. Đối với điểm 5: “Trường hợp không thuộc thẩm quyền thì phải chuyển cho người có thẩm quyền trong vòng 24 giờ kể từ khi lập biên bản”, áp dụng đối với các đơn vị, địa phương ở vùng sâu, vùng xa, đường xá giao thông không thuận lợi thì việc chuyển Biên bản vi phạm hành chính trong thời hạn 24 giờ hầu như không thực hiện được. Ngoài ra, đối với các vụ việc khi lập biên bản vẫn chưa xác định được thẩm quyền xử phạt do cần xác định giá trị tang vật tịch thu… thì việc chuyển Biên bản vi phạm hành chính trong vòng 24 giờ không thực hiện được.
– Tại khoản 64 Điều 1 sửa đổi, bổ sung Điều 125 Luật Xử lý vi phạm hành chính: Đối với khoản 5a “Khi thực hiện việc tạm giữ… phải niêm phong tang vật, phương tiện”. Tuy nhiên, vẫn chưa có hướng dẫn việc niêm phong thực hiện như thế nào (như đối với gỗ, phương tiện…).
– Tại khoản 65 Điều 1 sửa đổi, bổ sung Điều 126 Luật Xử lý vi phạm hành chính: Điểm b khoản 4 quy định: đối với trường hợp không xác định được người vi phạm thì hết thời hạn 01 năm kể từ ngày thông báo lần thứ hai mới được tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính. Quy định này phát sinh chi phí cho việc bảo quản, nhà kho bảo quản để tránh hư hỏng; ngoài ra, các khoản chi phí để bốc vác, vận chuyển tang vật về nơi bảo quản thực hiện từ  nguồn nào (01 năm sau mới bán được và trích chi phí). Mặt khác, thời gian kéo dài sẽ làm giảm chất lượng và giá trị tang vật, phương tiện vi phạm.
– Theo quy định tại điểm b khoản 65 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính: sửa đổi, bổ sung khoản 4, bổ sung vào khoản 4a và khoản 4b vào sau khoản 4, cụ thể: “Đối với giấy phép, chứng chỉ hành nghề đã quá thời hạn tạm giữ hoặc hết thời hiệu thi hành quyết định xử phạt nếu người vi phạm không đến nhận mà không có lý do chính đáng thì trong thời hạn 10 ngày làm việc, kể từ ngày hết thời hạn tạm giữ hoặc hết thời hiệu thi hành quyết định xử phạt, người có thẩm quyền tạm giữ phải chuyển cho cơ quan đã cấp các loại giấy tờ đó để tiến hành việc thu hồi theo quy định của pháp luật và thông báo cho người vi phạm biết”. Tuy nhiên, chưa có hướng dẫn làm rõ “lý do chính đáng” là những lý do nào và phải được thể hiện ở dạng văn bản (cần phải có xác nhận của đơn vị, địa phương) hay dạng lời nói (như liên hệ bằng điện thoại…). Trường hợp người vi phạm có lý do chính đáng, tuy nhiên tại thời điểm quá thời hạn tạm giữ hoặc hết thời hiệu thi hành quyết định xử phạt vì có lý do khách quan (thiên tai, dịch bệnh…) người vi phạm không thể gửi văn bản trình bày lý do chính đáng (hoặc liên hệ bằng đường khác) thì người có thẩm quyền tạm giữ có chuyển giấy phép, chứng chỉ hành nghề cho cơ quan đã cấp các loại giấy tờ này hay không vì trong trường hợp này người vi phạm có lý do chính đáng.