Bộ Nông nghiệp và Môi trường hướng dẫn xác định vi phạm trong lĩnh vực đất đai

Câu hỏi: Luật đất đai năm 2024 và các văn bản hướng dẫn thi hành hiện nay chưa đưa ra được định nghĩa hành vi vi phạm pháp luật đất đai, chưa có tiêu chí xác định hành vi vi phạm pháp luật đất đai, mà mới chỉ liệt kê một số hành vi vi phạm pháp luật đất đai được quy định tại Điều 139 Luật đất đai như hành vi (1) lấn đất; (2) chiếm đất; (3) sử dụng đất nông nghiệp do tự khai hoang; (4) sử dụng đất không đúng mục đích sử dụng đất đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Điều này dẫn đến bất cập là hiện nay cơ quan hành chính nhà nước ở cấp xã không thể xác định và cũng không dám xác định hành vi như thế nào là vi phạm pháp luật đất đai?

Và hầu hết các trường hợp xây dựng nhà ở trên đất sau ngày 15/10/1993 đều xác định là có vi phạm pháp luật đất đai, gây bất lợi cho người dân và gây trì trệ trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Có thể kể đến những trường hợp rất phổ biến hiện nay mà hầu như địa phương nào cũng đang vướng là trường hợp người sử dụng đất không có giấy tờ về nguồn gốc đất theo quy định tại Điều 137 Luật đất đai, nhưng đất đã được sử dụng từ trước năm 1993 (có thể do khai hoang, có thể do cha ông để lại hoặc nhận chuyển nhượng), trước năm 1993 có hiện trạng là đất nông nghiệp, nhưng đến sau năm 1993 và đến trước năm 2014 có hiện trạng là đất ở, thì trường hợp này được xác định như thế nào? Có vi phạm pháp luật đất đai không? Nếu vi phạm pháp luật đất đai thì chỉ có thể là hành vi sử dụng đất không đúng mục đích, nhưng để xác định hành vi vi phạm là sử dụng đất không đúng mục đích thì phải có văn bản chứng minh thửa đất này đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất thì mới áp dụng được quy định tại khoản 3 Điều 139 để cấp GCN QSD đất. Còn đối với trường hợp không có giấy tờ chứng minh là đất đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất thì trường hợp này được xác định như thế nào? Có thể xác định là không vi phạm pháp luật đất đai để cấp giấy chứng nhận theo khoản 3 Điều 138 Luật Đất đai hay không?

Đây là một vướng mắc, bất cập trong quy định của Luật đất đai hiện hành làm trì trệ thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại hầu hết các địa phương hiện nay. Do vậy, tôi kính đề nghị Quý Bộ có hướng dẫn cụ thể vấn đề này. Làm rõ hành vi vi phạm pháp luật đất đai, các yếu tố cấu thành hoặc tiêu chí để xác định hành vi vi phạm ? Tôi xin chân thành cảm ơn.

Trả lời: Về kiến nghị này Cục Quản lý đất đai, Bộ Nông nghiệp và Môi trường, căn cứ vào pháp Luật Đất đai năm 2024 trả lời như sau:

1. Pháp luật đất đai năm 2024 đã quy định 02 loại hành vi vi phạm:

(1) vi phạm về quản lý đất đai (đối tượng chủ yếu là cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ quan quản lý đất đai) và (2) vi phạm về sử dụng đất đai (đối tượng là người sử dụng đất).

– Đối với các hành vi vi phạm về quản lý đất đai được quy định tại Điều 240 Luật Đất đai và Điều 109 Nghị định 102/2025/NĐ-CP ngày 30/7/2024 Của Chính phủ.

– Đối với các hành vi vi phạm phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất được quy định cụ thể tại các Điều của Luật Đất đai, như: tại khoản 9 và khoản 31 Điều 3 Luật Đất đai đã quy định về hành vi lấn đất, chiếm đất; khoản 27 Điều 3 quy định về hành vi huỷ hoại đất; tại khoản 1, 7, 8, 9 và khoản 10 Điều 11 quy định về các vi bị nghiêm cấm trong lĩnh vực đất đai; Điều 81 quy định về các trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; khoản 1 Điều 121 quy định các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép; Điều 139 quy định giải quyết đối với các trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có vi phạm pháp luật đất đai trước ngày 01/7/2024; …

Các hành vi phạm của người sử dụng đất nêu trên mà phải xử lý đã được thể chế cụ thể tại Nghị định 123/2024/NĐ-CP ngày 04/10/2024 chủ Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đất đai, như:
– Tại Điều 8, 9, 10, 11 và Điều 12 quy định hành vi sử dụng đất không đúng mục đích;

– Điều 13 quy định hành vi lấn đất hoặc chiếm đất;

– Điều 14 quy định hành vi hủy hoại đất;

– Điều 15 quy định hành vi cản trở, gây khó khăn cho việc sử dụng đất của người khác;

– Điều 16 quy định hành vi không đăng ký đất đai;

– Điều 17 quy định hành vi chuyển quyền, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp bằng quyền sử dụng đất mà không đủ điều kiện theo quy định;

– Điều 18 quy định hành vi chuyển quyền, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp đối với đất không thuộc trường hợp được chuyển quyền, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp theo quy định;

– Điều 19 quy định hành vi tổ chức kinh tế nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp mà không có phương án sử dụng đất; cá nhân nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất lúa vượt hạn mức mà không thành lập tổ chức kinh tế theo quy định;

– Điều 20 quy định hành vi nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất vi phạm khoản 8 Điều 45 và khoản 3 Điều 48 Luật Đất đai;

– Điều 21 quy định hành vi bán tài sản gắn liền với đất, quyền thuê trong hợp đồng thuê đất được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hằng năm mà không đủ điều kiện theo quy định tại Điều 46 Luật Đất đai;

– Điều 22 quy định hành vi chủ đầu tư đã được Nhà nước cho thuê đất để đầu tư xây dựng kinh doanh kết cấu hạ tầng khu công nghiệp, cụm công nghiệp theo hình thức trả tiền thuê đất hằng năm mà cho thuê lại đất dưới hình thức thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê;

– Điều 23 quy định hành vi nhận quyền sử dụng đất để thực hiện dự án phát triển kinh tế – xã hội không có văn bản chấp thuận của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo quy định tại điểm c khoản 3 Điều 127 Luật Đất đai;

– Điều 24 quy định hành vi không sử dụng đất trồng cây hằng năm, đất nuôi trồng thủy sản trong thời hạn 12 tháng liên tục, đất trồng cây lâu năm trong thời hạn 18 tháng liên tục, đất trồng rừng trong thời hạn 24 tháng liên tục;

– Điều 25 quy định hành vi không làm thủ tục chuyển sang thuê đất đối với trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 255 Luật Đất đai;

– Điều 27 quy định hành vi vi phạm về giấy tờ, chứng từ trong việc sử dụng đất; …

2. Về tiêu chí hoặc các yếu tố cấu thành để xác định hành vi vi phạm:

Pháp luật đất đai không quy định tiêu chí chung cho tất cả mọi hành vi vi phạm, mà mỗi hành vi vi phạm đều có tiêu chí, yếu tố cấu thành riêng để xác định hành vi vi phạm, cụ thể một số hành vi vi phạm phổ biến được xác định như sau:

– Việc xác định hành vi sử dụng đất không đúng mục đích thì căn cứ vào mục đích sử dụng đất được thể hiện trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyết định giao đất, cho thuê đất hoặc các loại giấy tờ theo quy tại Điều 137 Luật Đất đai và mục đích sử dụng đất tại thời điểm xem xét để xác định hành vi vi phạm.

VD: Thửa đất trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ghi là đất trồng lúa nhưng người sử dụng đất tự ý xây dựng nhà ở trên thửa đất này thì là hành vi sử dụng đất không đúng mục đích; trường hợp thửa đất chưa được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, không có quyết định giao đất, cho thuê đất hoặc không có các loại giấy tờ theo quy tại Điều 137 Luật Đất đai thì không xác định là hành vi sử dụng đất sai mục đích.

– Việc xác định hành vi lấn đất hoặc chiếm đất đai thì căn cứ quy định tại khoản 9 và khoản 31 Điều 3 Luật Đất đai và quy định tại các khoản cụ thể tại Điều 13 Nghị định 123/2024/NĐ-CP ngày 04/10/2024 chủ Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đất đai để xác định.

VD: Hành vi chiếm đất chưa sử dụng do UBND xã quản lý thì phải căn cứ vào hồ sơ địa chính của xã có ghi tên người quản lý là UBND xã hoặc có văn bản của cơ quan có thẩm quyền giao cho UBND xã quản lý thửa đất đó; trường hợp thửa đất đó trên hồ sơ địa chính của xã chưa thể hiện tên người quản lý là UBND xã và cũng không có văn bản giao đất để quản lý thì chưa đủ căn cứ thể xác định đấy là hành vi chiếm đất.

– Việc xác định hành vi huỷ hoại đất thì cần phải căn cứ vào 2 yếu tố: (1) có hành vi tác động vật lý vào đất, như: đào, đắp, san gạt, đưa vật liệu không phù hợp… vào đất làm thay đổi hiện trạng; (2) gây hậu quả xấu đối với đất, như: làm biến dạng địa hình, làm suy giảm chất lượng đất, gây ô nhiễm đất mà làm mất hoặc giảm khả năng sử dụng đất theo mục đích đã được xác định thì mới xác định là hành vi hủy hoại đất.

VD: Người sử dụng đất được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là đất trồng cây lâu năm trên sườn đồi, nếu chỉ san gạt cho bằng phẳng, không làm biến dạng địa hình quá mức, vẫn phù hợp cho việc trồng cây lâu năm thì không xác định là hành vi huỷ hoại đất; trường hợp đào ao để nuôi trồng thủy sản hoặc san ủi làm đường, làm nhà…, thì sẽ không sử dụng được vào mục đích trồng cây lâu năm như đã được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, như vậy xác định là hành vi huỷ hoại đất.

3. Theo quy định Luật Đất đai năm 2024 đối với việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các trường hợp không có giấy tờ theo Điều 137 Luật Đất đai, thì cần xác định việc sử dụng đất có vi phạm vi phạm pháp luật đất đai hay không. Trường hợp xác định không vi phạm pháp luật đất đai thì thực hiện theo Điều 138 Luật Đất đai; trường hợp xác định có vi phạm pháp luật đất đai thì thực hiện theo Điều 139 Luật Đất đai.

Việc xác định có vi phạm pháp luật đất đai hay không cần căn cứ vào các tiêu chí, yếu tố cấu thành đối với từng hành vi như chỉ dẫn ở mục 2 nêu trên.

Theo quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính, Luật Đất đai, trường hợp không đủ căn cứ cụ thể để xác định có hành vi vi phạm thì không thể kết luận là vi phạm pháp luật đất đai; trình tự, thủ tục, thẩm quyền xác định có hành vi vi phạm hay không được quy định trong Thanh tra, Luật xử lý vi phạm hành chính, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Hình sự và các Luật khác có liên quan.

Trích Công văn 2459/QLĐĐ-KSQLSDĐĐ ngày 12/10/2025 của Cục Quản lý đất đai V/v trả lời phản ánh kiến nghị trên Hệ thống thông tin của Bộ Tư pháp