Vướng mắc Đất khai hoang – Đất chưa sử dụng?

Hiện nay nhu cầu cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu đối với đất khai hoang trước ngày 01/7/2014 là rất lớn. Tuy nhiên, do pháp luật quy định chưa rõ ràng, cách hiểu và áp dụng pháp luật chưa thống nhất về trường hợp nào được xác định là đất khai hoang?, trường hợp nào là đất chưa sử dụng? việc lấn chiếm đất trong trường hợp nào xác định là chiếm đất chưa sử dụng…

1. Thế nào là đất khai hoang

+ Từ khi có Luật Đất đai năm 1987 đến Luật Đất đai  1993, Luật Đất đai 2013 và Luật Đất đai 2024 đều có quy định liên quan đến đất khai hoang như: khuyến khích khai hoang, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với đất có nguồn gốc khai hoang, xây dựng kế hoạch sử dụng đất, bồi thường khi nhà nước thu hồi đất liên quan đến đất khai hoang. Tuy nhiên, Luật chưa định nghĩa thế nào là đất khai hoang.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 của  Thông tư 52/2014/TT-BNNPTNT hướng dẫn thực hiện hỗ trợ phát triển sản xuất quy định tại Quyết định 2621/QĐ-TTg sửa đổi mức hỗ trợ phát triển sản xuất quy định tại Nghị quyết 30a/2008/NQ-CP do Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành,  có nêu khái niệm đất khai hoang như sau:

“Đất khai hoang: Là đất đang để hoang hóa, đất khác đã quy hoạch cho sản xuất nông nghiệp được cấp có thẩm quyền phê duyệt”.

2. Mập mờ giữa đất khai hoang và chiếm đất

2.1. Đất khai hoang có thuộc nhóm đất chưa sử dụng?

> Luật Đất đai 1987: Điều 47 quy định “Đất chưa sử dụng là đất chưa được xác định để dùng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, khu dân cư, chuyên dùng và Nhà nước chưa giao cho ai sử dụng ổn định, lâu dài”

> Luật Đất đai 1993: Điều 72 quy định ” Đất chưa sử dụng là đất chưa có đủ điều kiện hoặc chưa được xác định để sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, lâm nghiệp; chưa được xác định là đất khu dân cư nông thôn, đô thị, chuyên dùng và Nhà nước chưa giao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nào sử dụng ổn định lâu dài”

Tại Điều 11 của Nghị định 04/2000/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật sửa đổi bổ sung Luật Đất đai, có quy định 02 loại đất là “đất hoang hóa” và “đất chưa sử dụng”

” Điều 11. Quản lý, sử dụng đất hoang hoá, đất chưa sử dụng.
Đối với những xã, phường, thị trấn có diện tích đất thùng đào, thùng đấu, các đoạn sông cụt, kênh, rạch, đê, đập, đường giao thông không sử dụng, đất mới bồi ven sông, ven biển, đất hoang hóa, đất chưa sử dụng, thì ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm quản lý diện tích đất đó.”

> Luật Đất đai 2003: 

+ Tại Điều 97 của Nghị định 181/2004/NĐ-CP hướng dẫn Luật Đất đai 2003, tên Điều như sau: Đất tự khai hoang, đất chưa sử dụng bị bao chiếm.

Từ khoản 1 đến khoản 4 thì nêu trường hợp đất nông nghiệp tự khai hoang mà phù hợp quy hoạch sử dụng đất, không tranh chấp…thì được cấp Giấy chứng nhận.

Khoản 5 quy định: Trường hợp đất chưa sử dụng bị bao chiếm nhưng không đầu tư cải tạo để đưa vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất.

Như vậy, Nghị định 181/2004/NĐ-CP đã có phân biệt 2 trường hợp là đất khai hoang, và đất chưa sử dụng bị bao chiếm.

> Luật Đất đai 2013:

Tại khoản 1 Điều 58 Nghị định 43/2014/NĐ-CP hướng dẫn Luật Đất đai 2013 quy định: Đất chưa sử dụng gồm đất bằng chưa sử dụng, đất đồi núi chưa sử dụng, núi đá không có rừng cây.

< Luật Đất đai 2024

Tại khoản 4 Điều 9 Luật Đất đai 2024 quy định: Nhóm đất chưa sử dụng là đất chưa xác định mục đích sử dụng và chưa giao, chưa cho thuê.

Như vậy, trong văn bản Luật Đất đai từ năm 1987 đến năm 2024 thì trong nhóm đất chưa sử dụng không đề cập đến đất hoang hóa. Trong các Nghị định  04/2000/NĐ-CP hướng dẫn Luật Đất đai năm 1993, Nghị định 181/2004/NĐ-CP hướng dẫn Luật Đất đai 2003 có nêu đất hoang hóa và đất chưa sử dụng.

Căn cứ vào quy định nêu trên có thể nhận thấy đất hoang hóa mà người dân khai hoang không thuộc nhóm đất chưa sử dụng nên tại Điều 97 của Nghị định 181/2004/NĐ-CP có nêu 02 trường hợp đất khai hoang và đất chưa sử dụng bị bao chiếm.

2.2. Lấn chiếm đất khai hoang, đất chưa sử dụng có bị xử phạt

Trong Luật Đất đai qua các thời kỳ đều đề cập đến đất khai hoang, chiếm đất nhưng chưa có sự phân biệt giữa 02 hành vi này, dẫn đến lúng túng trong việc xác định trường hợp nào là đất khai hoang, trường hợp nào là đất chiếm.

+ Theo quy định tại khoản 9 Điều 3 Luật Đất đai 2024 thì : “Chiếm đất là việc sử dụng đất do Nhà nước đã quản lý mà chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép hoặc sử dụng đất của người sử dụng đất hợp pháp khác mà chưa được người đó cho phép”.

+ Trước Luật 2024 thì tại khoản 2 Điều 3 của Nghị định 102/2014/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trên lĩnh vực đất đai cũng đã quy định:

” Chiếm đất là việc sử dụng đất mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép hoặc việc sử dụng đất do được Nhà nước giao, cho thuê nhưng hết thời hạn giao, cho thuê đất không được Nhà nước gia hạn sử dụng mà không trả lại đất hoặc sử dụng đất khi chưa thực hiện thủ tục giao đất, cho thuê đất theo quy định của pháp luật về đất đai.”

Như vậy, trường hợp người dân đang sử dụng đất nông nghiệp do tự khai hoang có thuộc trường hợp chiếm đất hay không? hiện nay vẫn còn nhiều cách hiểu khác nhau.

Khai hoang vẫn thuộc trường hợp chiếm đất

Đa số ý kiến cho rằng trường hợp người dân tự khai hoang đất nông nghiệp thì vẫn thuộc trường hợp chiếm đất theo quy định của luật đất đai, bởi lẻ trong khái niệm chiếm đất đã nêu việc sử dụng đất do Nhà nước đã quản lý mà chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép là hành vi vi phạm pháp luật. Do đó, trường hợp khai hoang đất không theo kế hoạch của nhà nước thì thuộc trường hợp chiếm đất và bị xử phạt hành chính.

Khai hoang không bị xử phạt

Do đất khai hoang không thuộc trong nhóm đất chưa sử dụng nên căn cứ các nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai không có cơ sở để xử phạt, cụ thể:

+ Tại Điều 10 Nghị định 102/2014/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính lĩnh vực đất đai chỉ quy định về xử phạt đối với chiếm đất nông nghiệp, phi nông nghiệp.

+ Tại Điều 14 Nghị định 91/2019/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính lĩnh vực đất đai chỉ đề cập đến xử phạt hành vi chiếm đất nông nghiệp, phi nông nghiệp, đất chưa sử dụng.

+ Tại khoản 1 Điều 13 Nghị định 123/2024/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính lĩnh vực đất đai, quy định xử lý Hành vi lấn đất hoặc chiếm đất do cơ quan, tổ chức của Nhà nước đã quản lý, được thể hiện trong hồ sơ địa chính thuộc địa giới hành chính của xã hoặc các văn bản giao đất để quản lý.

Qua các thời kỳ thì đối với nhóm đất chưa sử dụng được ký hiệu trong sổ mục kê, sổ địa chính là: Từ năm 1995 theo Quyết định 499QĐ/ĐC: Hg/b (đất bằng chưa sử dụng);  hiện nay theo Thông tư 08/2024/TT-BTNMT quy định về thống kê, kiểm kê đất đai và lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành, đất bằng chưa sử dụng ký hiệu là BCS.

Theo quy định pháp luật đất đai qua các thời kỳ và các nghị định đã nêu ở trên thì đất hoang hóa (thuộc loại đất khai hoang) không thuộc nhóm đất bằng chưa sử dụng nên Nghị định 123 cũng chỉ xử phạt đối với hành vi lấn, chiếm đất bằng chưa sử dụng, không đề cập đến việc xử phạt đất khai hoang nên không có cơ sở để xử phạt.

 3. Quy định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất với đất tự khai hoang là đất nông nghiệp

+ Theo quy định tại khoản 4 Điều 139 Luật Đất đai năm 2024 quy định vềGiải quyết đối với trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có vi phạm pháp luật đất đai trước ngày 01 tháng 7 năm 2014, như sau:

“4. Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nông nghiệp do tự khai hoang, không có tranh chấp thì được Nhà nước cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất theo hạn mức giao đất nông nghiệp do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định; nếu vượt hạn mức do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định thì diện tích vượt hạn mức phải chuyển sang thuê đất của Nhà nước.”

+ Trước Luật 2024 thì tại khoản 4 Điều 22 Nghị định 43/2014/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2013 quy định Việc xử lý, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có vi phạm pháp luật đất đai trước ngày 01 tháng 7 năm 2014, như sau:

“Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nông nghiệp do tự khai hoang mà đất đó phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền duyệt, không có tranh chấp thì được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất theo hạn mức do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định; nếu vượt hạn mức do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định thì diện tích vượt hạn mức phải chuyển sang thuê”.

Như vậy, việc người dân tự khai hoang sử dụng đất nông nghiệp trước ngày 01/7/2014 mà thuộc trường hợp vi phạm pháp luật đất đai thì được nhà nước công nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, theo Luật 2013 và Nghị định 43 thì khi cấp giấy chứng nhận phải đối chiếu phù hợp với quy hoạch mới được cấp, còn Luật Đất đai 2024 thì việc khai hoang sử dụng đất nông nghiệp có vi phạm pháp luật đất đai trước ngày 01/7/2014 được cấp giấy chứng nhận mà không yêu cầu đối chiếu sự phù hợp với quy hoạch. Đây là điểm mở rất lớn của Luật Đất đai năm 2024, tạo điều kiện cho người dân được cấp giấy chứng nhận đối với đất nông nghiệp do tự khai hoang.

Trangtinphapluat.com rất mong muốn nhận được ý kiến thảo luận, góp ý của bạn đọc liên quan đến việc xác định đất khai hoang, đất chưa sử dụng, cũng như việc cấp giấy chứng nhận liên quan đến đất khai hoang.

rubi