Tổng hợp những hạn chế, bất cập của Luật Cư trú

Qua hơn 10 năm triển khai Luật Cư trú năm 2006, bên cạnh những kết quả tích cực thì vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập cần phải được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn.
Trangtinphapluat.com giới thiệu tới bạn đọc những hạn chế, bất cập của Luật Cư trú và các văn bản hướng dẫn thi hành. Những hạn chế, bất cập này chúng tôi trích từ báo cáo tổng kết Luật Cư trú của Bộ Công an.

1. Quản lý bằng sổ hộ khẩu còn nhiều bất cập

Một là, Luật Cư trú quy định việc quản lý cư trú được thực hiện bằng hình thức quản lý thông qua sổ hộ khẩu, sổ tạm trú. Tuy nhiên, qua quá trình thực hiện cho thấy hình thức quản lý cư trú bằng sổ hộ khẩu, sổ tạm trú còn nhiều hạn chế, có rất nhiều thủ tục hành chính khác nhau, có thể kể đến các thủ tục liên quan đến sổ hộ khẩu, sổ tạm trú như quy định về tách, cấp đổi, cấp lại, điều chỉnh thay đổi trong sổ hộ khẩu; xóa đăng ký thường trú, xác nhận việc trước đây đã đăng ký thường trú; hủy bỏ kết quả đăng ký thường trú trái pháp luật; cấp giấy chuyển hộ khẩu (thực hiện tại cấp huyện, cấp xã); cấp đổi, cấp lại sổ tạm trú, điều chỉnh những thay đổi trong sổ tạm trú, gia hạn tạm trú, hủy bỏ đăng ký tạm trú trái pháp luật tại Công an cấp xã. Với phương thức quản lý cư trú sử dụng sổ hộ khẩu, sổ tạm trú như hiện nay cho thấy nhiều hạn chế, việc giải quyết thủ tục hành chính cần nhiều thời gian, công sức của lực lượng chức năng và công dân. Do vậy, cần có biện pháp sửa đổi quy định hiện hành để cải cách, hiện đại hóa phương thức quản lý cư trú, có thể thay thế bằng hình thức quản lý mới tiên tiến, hiệu quả hơn để nâng cao hiệu quả, tiến trình thực hiện đăng ký thường trú, tạm trú.

2. Quy định nhập khẩu gây khó khăn cho người dân

Hai là, Luật Cư trú đã có tác dụng hạn chế người nhập hộ khẩu vào nội thành, thành phố trực thuộc trung ương bằng quy định về thời hạn tạm trú và các điều kiện khác có liên quan tại Điều 20 Luật Cư trú, nhưng thực tế cho thấy quy định này chỉ hạn chế nhập hộ khẩu chứ không hạn chế được tình trạng nhập cư. Số lượng người dân cư trú từ các tỉnh đến làm ăn, sinh sống ở các thành phố lớn là xu hướng tất yếu; điều này cũng đồng nghĩa nhu cầu nhập hộ khẩu vào thành phố hiện nay rất lớn. Tuy nhiên, các quy định hiện hành về nhập hộ khẩu đã gây khó khăn cho người dân, đặc biệt là đối tượng nhập cư, lao động có thu nhập thấp dẫn tới có một tỷ lệ lớn người dân phải tạm trú, gây khó khăn trong quản lý cư trú và bảo đảm an ninh, trật tự tại địa phương. Hơn thế nữa, việc khó khăn trong nhập hộ khẩu còn ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân trong một số hoạt động như học tập, chăm sóc y tế… gây khó khăn cho công dân trong việc thực hiện quyền tự do cư trú của mình. Việc quy định tăng thời hạn tạm trú theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cư trú (năm 2013) đối với các quận nội thành chưa phải là giải pháp tối ưu để tăng cường hiệu quả công tác quản lý nhà nước về dân cư và giải quyết được vấn đề nhập cư ở các thành phố lớn. Do vậy, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định này cho phù hợp hơn.

3. Phân cấp thẩm quyền đăng ký thường trú chưa hợp lý

Ba là, bất cập trong phân cấp thẩm quyền đăng ký thường trú tại các địa phương. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 21 Luật Cư trú thì người đăng ký thường trú nộp hồ sơ đăng ký thường trú tại cơ quan Công an sau đây:

“a) Đối với thành phố trực thuộc trung ương thì nộp hồ sơ tại Công an huyện, quận, thị xã;

(So sánh điểm mới của Luật Cư trú năm 2020 với Luật Cư trú 2006)

b) Đối với tỉnh thì nộp hồ sơ tại Công an xã, thị trấn thuộc huyện, Công an thị xã, thành phố thuộc tỉnh”.

Theo đó, thẩm quyền giải quyết việc đăng ký thường trú của công dân được quy định tại Điều 9 Thông tư số 35/2014/TT-BCA ngày 09/9/2014 của Bộ trưởng Bộ Công an quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Cư trú và Nghị định số 31/2014/NĐ-CP ngày 18/4/2014 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Cư trú như sau:

“- Công an quận, huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền đăng ký thường trú tại quận, huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc Trung ương.

– Công an xã, thị trấn thuộc huyện thuộc tỉnh có thẩm quyền đăng ký thường trú tại các xã, thị trấn thuộc huyện thuộc tỉnh. Công an thị xã, thành phố thuộc tỉnh có thẩm quyền đăng ký thường trú tại thị xã, thành phố thuộc tỉnh”.

Công an xã là lực lượng bán chuyên trách, thuộc hệ thống tổ chức của Công an nhân dân và theo quy định tại Khoản 5 Điều 9 Pháp lệnh Công an xã năm 2008 thì Trưởng Công an xã có nhiệm vụ thực hiện các quy định của pháp luật về quản lý cư trú, chứng minh nhân dân và các giấy tờ đi lại khác… Trong khi đó, tại quận, huyện, thị xã, thuộc thành phố trực thuộc trung ương, đặc biệt tại các quận nội thành, Cảnh sát khu vực, Trưởng Công an phường, thậm chí là Đội trưởng đội Cảnh sát Quản lý hành chính về trật tự xã hội là lực lượng Công an chính quy nhưng lại không được giao thẩm quyền đăng ký thường trú, mà thẩm quyền này thuộc về Trưởng Công an quận, huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Có thể thấy, địa bàn tại thành phố lớn là khu đông dân cư, tính chất cư trú phức tạp, có địa bàn lên đến hàng vạn nhân khẩu nên việc chỉ giao thẩm quyền đăng ký thường trú cho Trưởng Công an quận, huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc trung ương thực hiện công tác quản lý thường trú của công dân trên địa bàn là chưa thật sự phù hợp với thực tiễn. Do đó, nên phân cấp thẩm quyền quản lý đăng ký thường trú về cơ sở, mà cụ thể là trao cho trưởng Công an cấp xã (gồm xã, phường, thị trấn) để tăng cường hiệu quả và bảo đảm chặt chẽ trong công tác quản lý cư trú.

4. Bất cập khi xóa đăng ký thường trú

Bốn là, bất cập trong một số trường hợp xóa đăng ký thường trú theo quy định tại Khoản 1 Điều 22  Luật Cư trú

Tại Điểm a Khoản 1 Điều 22 Luật Cư trú quy định trường hợp người bị xóa đăng ký thường trú khi chết, bị Tòa án tuyên bố là mất tích hoặc đã chết, tuy nhiên, hiện nay chưa có văn bản nào quy định về việc thỏa thuận giữa những người trong hộ về việc cử người là chủ hộ mới khi chủ hộ cũ chuyển di, chết hoặc trường hợp những người còn lại trong hộ gia đình không tự thỏa thuận được ai làm chủ hộ thì chưa thể xem xét giải quyết.

Tại Điểm b Khoản 1 Điều 22 Luật Cư trú quy định trường hợp người bị xóa đăng ký thường trú khi được tuyển dụng vào Quân đội nhân dân, Công an nhân dân ở tập trung trong doanh trại; tuy nhiên, có trường hợp khi công dân được tuyển dụng vào Quân đội nhân dân, Công an nhân dân ở tập trung trong doanh trại lại không đến để thực hiện việc xóa đăng ký thường trú tại nơi ở cũ, dẫn đến nhiều trường hợp còn có hai nơi đăng ký thường trú khác nhau.

Tại Điểm d Khoản 1 Điều 22 Luật Cư trú quy định trường hợp người bị xóa đăng ký thường trú khi ra nước ngoài để định cư; tuy nhiên, có trường hợp công dân đã đăng ký thường trú mà nay lại ra nước ngoài để định cư nhưng không có cơ quan nào thông báo cho lực lượng làm công tác đăng ký cư trú là công dân đó đã được định cư ở nước ngoài để xóa đăng ký thường trú trong nước. Bên cạnh đó, Luật Cư trú hiện hành cũng không quy định cơ chế phối hợp giữa cơ quan quản lý xuất nhập cảnh với lực lượng Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội; do đó, cơ quan quản lý đăng ký thường trú không có cơ sở để làm thủ tục xóa đăng ký thường trú; dẫn tới việc hồ sơ quản lý thường trú công dân vẫn có, song thực tế, công dân lại không sinh sống tại Việt Nam. Cũng tương tự như vậy, đối với trường hợp công dân chuyển đi nơi khác nhưng không làm thủ tục chuyển hộ khẩu hoặc người đang chấp hành án phạt tù giam có thời hạn từ 12 tháng trở lên, tù chung thân tại các trại giam cũng không thuộc diện xóa đăng ký thường trú, dù theo quy định về việc giảm án tha tù, những người đang chấp hành án chung thân vẫn có cơ hội trở về tái hòa nhập với cộng đồng nhưng thực tế họ phải bảo đảm chấp hành án trong thời gian rất lâu; trong suốt thời gian phải chấp hành án, họ không có mặt tại địa phương nơi đã đăng ký thường trú, điều này dẫn tới sự khác biệt giữa quản lý hồ sơ và quản lý thực tế việc công dân cư trú.

Tại Điểm đ Khoản 1 Điều 22 Luật Cư trú quy định trường hợp người bị xóa đăng ký thường trú khi “đã đăng ký thường trú ở nơi cư trú mới; trong trường hợp này, cơ quan đã làm thủ tục đăng ký thường trú cho công dân ở nơi cư trú mới có trách nhiệm thông báo ngay cho cơ quan đã cấp giấy chuyển hộ khẩu để xóa đăng ký thường trú ở nơi cư trú cũ”; tuy nhiên, trên thực tế nhiều trường hợp chuyển đến nơi ở mới nhưng Công an nơi cấp giấy chuyển hộ khẩu không nhận được thông báo của Công an nơi đến, gây khó khăn trong việc quản lý, có khả năng công dân đăng ký thường trú tại 02 nơi; nhất là đối với lực lượng Công an cấp xã hiện nay không có kinh phí để gửi thông báo trao đổi với các địa phương khác. Bên cạnh đó, trường hợp khi nhận được thông báo của Công an nơi đến thì Công an nơi cấp giấy chuyển hộ khẩu phải mời chủ hộ đến để tiến hành làm thủ tục xóa đăng ký thường trú cho thành viên đã chuyển hộ khẩu đi, như vậy chủ hộ phải đi đến cơ quan Công an ít nhất 02 lần, tốn nhiều thời gian, có trường hợp chủ hộ không đến để xóa đăng ký thường trú.

Bên cạnh đó, Luật Cư trú và các văn bản hướng dẫn thi hành không quy định xóa đăng ký thường trú đối với các trường họp công dân không còn đảm bảo điều kiện về chỗ ở hợp pháp như nhà ở thực tế không còn do di dời, đền bù, giải tỏa hay đã bán nhà cho người khác, trường hợp hết hợp đồng thuê nhà, mượn nhà hoặc không còn được ở nhờ… nên gây khó khăn trong công tác quản lý cư trú; nhiều trường hợp hộ gia đình có nhà bị giải tỏa hoặc bán nhà chuyển đi nơi khác sinh sống, có nhiều trường hợp sau khi đã được đăng ký thường trú ở nơi cư trú mới thì không quay lại để xóa tên trong sổ hộ khẩu dẫn đến việc quản lý số lượng người thường trú thực tế tại địa phương còn chưa được sát, đúng với thực tế.

Có trường hợp là vợ, chồng đã ly hôn hoặc anh, chị, em trong gia đình (đăng ký thường trú chung một sổ hộ khẩu) có mâu thuẫn với nhau nên khi có người trong hộ muốn cắt chuyển đi hoặc dùng sổ hộ khẩu để đi làm giấy tờ,  giao dịch dân sự khác có liên quan thì chủ hộ hoặc người giữ hộ khẩu đã không đưa sổ hộ khẩu nên gây cản trở việc thực hiện quyền, lợi hợp pháp của công dân.

5. Đăng ký tạm trú còn nhiều vướng mắc

Năm là, một số bất cập trong việc đăng ký thường trú, đăng ký tạm trú

Tại Điểm b Khoản 1 Điều 6 Thông tư số 35/2014/TT-BCA ngày 09/9/2014 của Bộ trưởng Bộ Công an quy định chi tiết một số điều của Luật Cư trú và Nghị định số 31/2014/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Cư trú quy định người chưa thành niên nếu không đăng ký thường trú cùng cha, mẹ hoặc cha hoặc mẹ mà đăng ký thường trú cùng với người khác thì phải có ý kiến đồng ý bằng văn bản của cha, mẹ hoặc cha hoặc mẹ, có xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã nhưng trong thực tế nhiều trường hợp cha, mẹ trẻ đã lỵ hôn và bỏ địa phương đi, trẻ em được ông, bà, người khác nhận nuôi dưỡng, chăm sóc thay thế, đến khi đăng ký thường trú cho các em thì không tìm được cha, mẹ để lấy ý kiến nên gây khó khăn trong giải quyết đăng ký thường trú.

Tương tự như vậy, việc đăng ký thường trú vào các cơ sở tôn giáo chỉ áp dụng đối với đối tượng là “chức sắc tôn giáo, nhà tu hành hoặc người khác chuyên hoạt động tôn giáo theo quy định của pháp luật về tín ngưỡng, tôn giáo”, trong khi thực tế hiện nay số người tự nguyện xin đi tu và sinh sống tại các cơ sở tôn giáo, đặc biệt là Phật giáo rất nhiều, trong đó có nhiều trường hợp trẻ em mồ côi, không cha không mẹ… tuy nhiên các em này chưa đảm bảo điều kiện là chức sắc tôn giáo, nhà tu hành hoặc người khác chuyên hoạt động tôn giáo do đó không thể đăng ký thường trú theo quy định. Từ đó, gây rất nhiều khó khăn cho các em trong các quan hệ giao dịch, kể cả làm giấy tờ về căn cước công dân (bắt buộc phải có sổ hộ khẩu). Do đó, cần điều chỉnh, sửa đổi Luật Cư trú phù hợp, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân trong trường hợp này.

Tại Điều 13 Luật Cư trú quy định nơi cư trú của người chưa thành niên là nơi cư trú của cha, mẹ; nếu cha, mẹ có nơi cư trú khác nhau thì nơi cư trú của người chưa thành niên là nơi cư trú của cha hoặc mẹ mà người chưa thành niên thường xuyên chung sống. Thực tế, công tác đăng ký, quản lý cư trú cho thấy có trường hợp cha, mẹ có nơi đăng ký thường trú khác nhau, nên cha, mẹ đã lợi dụng để đăng ký thường trú tại 02 nơi cho trẻ em.

Tại Điều 30 Luật Cư trú về đăng ký tạm trú có quy định việc cấp sổ tạm trú cho công dân, tuy nhiên trên thực tế có trường hợp công dân đã được cấp sổ tạm trú tại một địa chỉ nhưng sau đó lại di chuyển đến chỗ ở khác, đăng ký tạm trú tiếp và lại được cấp một sổ tạm trú khác trong khi sổ tạm trú cũ vẫn chưa hết hạn sử dụng; dẫn đến một người có thể có hai sổ tạm trú vẫn còn thời hạn sử dụng, gây khó khăn cho công tác quản lý nhân, hộ khẩu tạm trú.

Sáu là, một số bất cập khác liên quan đến quy định của Luật Cư trú

Tại Khoản 1 Điều 12 Luật Cư trú quy định nơi cư trú của công dân là chỗ ở hợp pháp mà người đó thường xuyên sinh sống; nơi cư trú của công dân là nơi thường trú hoặc nơi tạm trú. Tuy nhiên Luật Cư trú và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa quy định rõ ràng thể nào là “thường xuyên sinh sống” nên nhiều địa phương gặp lúng túng trong quá trình tổ chức thực hiện. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 5 Nghị định số 31/2014/NĐ-CP thì “Mỗi công dân chỉ được đăng ký thường trú tại một chỗ ở hợp pháp và là nơi thường xuyên sinh sống” thì phải đáp ứng được hai điều kiện “một chỗ ở hợp pháp” và “là nơi ở thường xuyên sinh sống” thì mới được đăng ký thường trú. Cách hiểu và sử dụng cụm từ “thường xuyên sinh sống” trong thực tế không có sự thống nhất, chưa được giải thích cụ thể và chỉ là yếu tố định tính dẫn đến cách hiểu và áp dụng ở mỗi địa phương không giống nhau. Có nơi coi việc công dân mỗi tháng cư trú từ 02 đến 04 tuần là thỏa mãn quy định “thường xuyên sinh sống”, nhưng cũng có nơi lại quy định công dân phải cư trú tuy không liên tục nhưng ít nhất từ 09 tháng trở lên trong một năm mới được coi là “thường xuyên sinh sống”.

Bên cạnh đó, việc áp dụng quy định về “chỗ ở hợp pháp” cũng còn vướng mắc phát sinh là nhiều trường hợp giấy tờ chứng minh về chỗ ở hợp pháp lại không hợp lệ như nhà ở đã qua mua bán nhiều lần mà không sang tên, đổi chủ hợp pháp hoặc nhà đất tự cơi nới, tôn tạo, nhà đất được cơ quan, tổ chức tạm giao, tạm phân… trong khi các đơn vị chủ quản hoặc Ủy ban nhân dân cấp xã lại không xác nhận tính hợp pháp về nhà ở nên đã gây khó khăn trong giải quyết đăng ký cư trú cho công dân.

Tại Khoản 1 Điều 16 Luật Cư trú quy định nơi cư trú của cán bộ, chiến sĩ Quân đội nhân dân và Công an nhân dân: “Nơi cư trú của người đang làm nghĩa vụ quân sự hoặc đang phục vụ có thời hạn trong Công an nhân dân là nơi đơn vị của người đó đóng quân”, tuy nhiên, hiện nay rất nhiều trường hợp cán bộ, chiến sĩ Quân đội nhân dân và Công an nhân dân có hai nơi thường trú, khi đi nghĩa vụ quân sự hoặc phục vụ có thời hạn trong Công an nhân dân nhưng không thực hiện xóa đăng ký hộ khẩu thường trú cũ khi chuyển đến đơn vị đóng quân.

Tại Điều 24 Luật Cư trú quy định về sổ hộ khẩu, trong đó có trường hợp  cấp lại sổ hộ khẩu, việc cấp lại sổ hộ khẩu là dựa trên đơn trình báo của công dân; tuy nhiên, trên thực tế đã xảy ra một số trường hợp công dân báo mất sổ hộ khẩu nhưng là giữ lại sổ hộ khẩu này, sau khi được cấp sổ mới thì lại chuyển nơi đăng ký thường trú khác dẫn đến việc có 02 sổ hộ khẩu ở hai nơi khác nhau gây khó khăn cho công tác quản lý cư trú.

Theo quy định hiện nay của một số ngành đã lấy tiêu chí sổ hộ khẩu là điều kiện để giải quyết chế độ chính sách, quyền lợi của công dân như: cấp đất xây dựng nhà ở, xác lập hộ nghèo, ký hợp đồng cung cấp điện, nước sinh hoạt, tuyển chọn học sinh các bậc học… nên nảy sinh hiện tượng tách hộ khẩu hoặc chuyển hộ khẩu đến các địa bàn khác có điều kiện hưởng ưu tiên hơn nhưng thực tế vẫn cư trú tại nơi ở cũ đã gây xáo trộn về nhân khẩu, khó khăn cho công tác quản lý cư trú của nhiều địa phương. Do vậy, có thể nghiên cứu, điều chỉnh quy định về tách sổ hộ khẩu theo quy định tại Điều 27 Luật Cư trú cho phù hợp hơn.

Tại Điều 32 Luật Cư trú mới chỉ quy định một số trường hợp phải khai báo tạm vắng; tuy nhiên, có rất nhiều trường hợp đăng ký thường trú ở địa phương nhưng thực tế lại không sinh sống ở nơi đã đăng ký, có nhân khẩu thường xuyên đi làm ăn, học tập ở xa, vắng mặt tại địa phương lâu ngày nên số lượng nhân khẩu thực tế quản lý của địa phương thường không chính xác; do vậy, cần điều chỉnh quy định này theo hướng bao quát hơn để có thể quản lý được chặt chẽ, bảo đảm nắm được chính xác, toàn diện về tình hình di biến động dân cư trên địa bàn ở từng địa phương.

Việc giải quyết điều chỉnh, thay đổi thông tin trong sổ hộ khẩu căn cứ vào giấy khai sinh do ngành tư pháp cấp qua theo dõi còn nhiều vấn đề vướng mắc như trong tàng thư hộ khẩu lưu trữ giấy khai sinh ban đầu có thông tin không đúng với trích lục khai sinh do công dân cung cấp khi yêu cầu điều chỉnh thông tin trong sổ hộ khẩu, có trường hợp trích lục cải chính hộ tịch do tư pháp xã ký nhưng qua xác minh làm rõ không có cơ sở pháp lý điều chỉnh (chỉ dựa vào văn bản cam kết của công dân để điều chỉnh). Từ đó phát sinh nhiều trường hợp điều chỉnh thông tin vi phạm pháp luật, có trường hợp công dân là nữ đã khai tăng tuổi để kết hôn với người nước ngoài; một số trường hợp trẻ em là con lai được Sở tư pháp cấp giấy khai sinh mang quốc tịch Việt Nam (theo mẹ) nhưng dân tộc ghi là Thailan, Malaysia, Hàn quốc… không thuộc danh mục 54 dân tộc Việt Nam; khi công dân có yêu cầu điều chỉnh thông tin hộ khẩu, giấy tờ về chứng minh thư nhân dân, căn cước công dân nhưng chưa có văn bản hướng dẫn thực hiện, giải quyết trường hợp này.

rubi