Đánh giá pháp luật về quyền sở hữu tài sản ở Việt Nam (Tiếp theo)

Trangtinphapluat.com  giới thiệu tới bạn đọc chuyên đề thực trạng pháp luật và thi hành pháp luật về quyền sở hữu tài sản ở Việt Nam. Chuyên đề gồm có các phần:

Phần 1: Tổng quan pháp luật về quyền sở hữu tài sản

Phần 2. Đánh giá pháp luật về quyền sở hữu tài sản

Phần 3. Thực trạng thi hành pháp luật về sở hữu tài sản

Phần II. ĐÁNH GIÁ PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN SỞ HỮU TÀI SẢN (Tiếp theo)

2. Về nội dung quyền sở hữu đối với một số loại tài sản
2.1. Quyền sử dụng đất

f) Về tích tụ, tập trung ruộng đất phục vụ sản xuất nông nghiệp:
Về cơ bản, Luật Đất đai và pháp luật liên quan chưa quy định cụ thể, rõ ràng hoặc chưa có cơ chế pháp lý đồng bộ, thuận lợi trong việc thực hiện tích tụ, tập trung đất đai để phát triển nền nông nghiệp hàng hóa, nông nghiệp sạch, nông nghiệp ứng dụng công nghệ cao. Một số quy định cụ thể của Luật Đất đai còn chưa khuyến khích hoặc tạo ra rào cản cho việc thực hiện hoặc làm tăng chi phí, rủi ro đáng kể cho việc tích tụ, tập trung đất đai.

Ví dụ:
– Liên quan đến nhận chuyển nhượng QSDĐ để tích tụ, tập trung đất đai: Luật Đất đai quy định về hạn mức nhận chuyển nhƣợng QSDĐ nông nghiệp còn thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu cho sản xuất nông nghiệp hàng hóa cần thực hiện trên diện tích đất lớn; khó áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật, công nghệ cao trong sản xuất nông nghiệp; chƣa khuyến khích người dân, doanh nghiệp thực hiện dự án đầu tư, sản xuất kinh doanh trong lĩnh vực nông nghiệp.
– Về diện người dân, doanh nghiệp được nhận chuyển nhượng, chuyển đổi
QSDĐ nông nghiệp: Luật Đất đai quy định các tổ chức kinh tế không được phép nhận chuyển nhượng đối với đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng; hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhƣợng, nhận tặng cho QSDĐ trồng lúa; việc chuyển đổi QSDĐ nông nghiệp thực hiện trong cùng một đơn vị cấp xã. Bên cạnh đó, việc giải nghĩa “trực tiếp sản xuất nông nghiệp” tại Luật Đất đai mới chỉ tiếp cận về trường hợp hộ gia đình, cá nhân là chủ thể trực tiếp sản xuất nông nghiệp mà chưa đề cập đến các chủ thể khác, nhất là các chủ thể trong các quan hệ tích tụ ruộng đất, phát triển nông nghiệp công nghệ cao, công nghệ sạch.
Những quy định nêu trên là không phù hợp với yêu cầu phát triển nông nghiệp tập trung, nông nghiệp công nghệ cao; cản trở việc sử dụng đất của người dân, doanh nghiệp có điều kiện về tài chính, kỹ thuật, mong muốn được đầu tư vào lĩnh vực nông nghiệp; hạn chế trong việc thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước vào sản xuất nông nghiệp tập trung, nông nghiệp công nghệ cao. Ngoài ra, quy định như vậy cũng chưa đồng bộ với quy định của BLDS năm 2015 (khoản 2 Điều 2) về việc quyền dân sự chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức
khỏe của cộng đồng.
g) Về thu hồi đất
Điều 53, 54 Hiến pháp năm 2013 quy định rõ QSDĐ được pháp luật bảo hộ,
nhà nước thu hồi đất của tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; việc thu hồi đất đƣợc quy định phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật. Luật Đất đai năm 2013 ghi nhận hai cơ chế: (1) cơ chế nhận chuyển nhượng QSDĐ: đối với dự án phát triển kinh tế thông thƣờng, chủ đầu tư tự thỏa thuận (chuyển nhƣợng, thuê QSDĐ, nhận góp vốn bằng QSDĐ) với người dân về giá đất đền bù dựa trên cơ sở giá thị trường (Điều 73); (2) cơ chế nhà nước thu hồi đất: đối với các dự án Quốc gia, công cộng, dự án bằng vốn ODA và dự án phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích Quốc gia (Điều 62).
Tuy nhiên, khái niệm “phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” vẫn được đánh giá là khá trừu tượng và có phạm vi rộng dẫn tới vẫn còn sự lạm dụng, khiếu kiện trong việc áp dụng luật. Điều này đòi hòi Luật Đất đai cần có một cơ chế pháp lý ổn định thống nhất cả về cơ chế hành chính và cơ chế dân sự trong việc thu hồi đất để thực hiện hiện dự án, tránh việc can thiệp hành chính vào các quan hệ dân sự trong đất đai. Trong đó, cơ chế dân sự cần được quan tâm hơn để người dân, doanh nghiệp có những lựa chọn phù hợp theo cơ chế thỏa thuận để doanh nghiệp tiếp cận đƣợc đất đai trong đầu tư kinh doanh, nhất là đối với các các dự án phát triển nông nghiệp tập trung, nông nghiệp công nghệ cao, qua đó khai thác cao nhất giá trị sử dụng đất, ổn định các quan hệ liên quan đến sử dụng dất, thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất, hạn chế rủi ro pháp lý, tăng tính hiệu quả bền vững cho người dân, doanh nghiệp, tăng tính cạnh tranh của nền kinh tế.
– Về sự tham gia của nhân dân trong quá trình thu hồi đất: Quy định của Luật Đất đai về việc lấy ý kiến nhân dân đối với phương án bồi thường giải phóng mặt bằng còn thiếu tính khả thi, chưa thiết thực, hiệu quả, nhất là cơ chế để doanh nghiệp, người dân được thể hiện ý kiến trong việc đưa ra quyết định thu hồi đất, trong quy trình xác định giá đất, từ đó, dẫn đến phát sinh khiếu kiện về giá đất khi Nhà nƣớc thu hồi đất, đặc biệt trong các dự án đầu tư sản xuất kinh doanh.
h) Về sự thiếu thống nhất giữa Luật Đất đai năm 2013 và pháp luật có liên quan

– Quy định chưa thống nhất giữa Luật Đất đai năm 2013 với BLDS năm
2015, Luật Doanh nghiệp năm 2014, Luật Đầu tư năm 2014

Pháp luật dân sự, pháp luật doanh nghiệp về nguyên tắc chung, có sự tách bạch giữa (1) quyền mua, quyền sở hữu tài sản của cá nhân, tổ chức và (2) việc khai thác, vận hành, sử dụng tài sản; theo đó, việc một người muốn nhận chuyển  nhượng để có quyền sở hữu tài sản không nhất thiết phải đảm bảo đủ điều kiện để kinh doanh, khai thác tài sản đó. Theo đó, BLDS, Luật Doanh nghiệp đều tiếp cận theo cách quyền sở hữu không bị hạn chế và tách bạch giữa vấn đề sở hữu tài sản với điều kiện để vận hành khai thác tài sản. Cụ thể, Luật Doanh nghiệp năm 2014 đã quy định doanh nghiệp có nghĩa vụ “đáp ứng đủ điều kiện kinh doanh khi kinh doanh ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện theo quy định của Luật đầu tư và bảo đảm duy trì đủ điều kiện đầu tư kinh doanh đó trong suốt quá trình hoạt động kinh doanh” (khoản 1 Điều 8), “người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp chịu trách nhiệm thông báo thay đổi nội dung đăng ký doanh nghiệp trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày có thay đổi” (Điều 32). Bên cạnh đó, theo quy định của pháp luật đầu tư, tại thời điểm thực hiện thủ tục thay đổi nhà đầu tƣ đối với dự án đầu tư, pháp luật mới yêu cầu nhà đầu tƣ nhận chuyển nhƣợng nộp bản sao Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp hoặc tài liệu khác có giá trị pháp lý tương đƣương.
Tuy nhiên Luật Đất đai năm 2013 lại có cách tiếp cận khác khi coi việc đáp ứng các điều kiện khai thác tài sản (QSDĐ) là điều kiện tiên quyết để công nhận quyền sở hữu đối với tài sản. Theo đó, tùy trường hợp mà người sử dụng đất phải đáp ứng các điều kiện nhất định để có QSDĐ, ví dụ, người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư phải đáp ứng các điều kiện quy định tại khoản 3 Điều 5852; người mua tài sản gắn liền với đất được Nhà nước cho thuê thu tiền thuê đất hàng năm phải đảm bảo đủ các điều kiện quy định tại khoản 2 Điều 189 . Như vậy, pháp luật đất đai có cách tiếp cận khác với BLDS năm 2015, Luật Doanh nghiệp năm 2014, Luật Đầu tư năm 2014.

Từ cách tiếp cận khác nhau của các văn bản luật, đã đã phát sinh vướng mắc trong việc đăng ký biến động về đất đai đối với ngƣời trúng đấu giá QSDĐ gắn với dự án đầu tư do tại thời điểm tham gia đấu giá người người trúng đấu giá chưa đảm bảo đủ điều kiện sử dụng đất quy định của pháp luật.  Từ bất cập đó, dẫn đến hiện nay, nhiều đơn vị trúng đấu giá QSDĐ gắn với một phần hoặc toàn bộ dự án đầu tư hợp pháp nhưng lại không thể đăng ký nhận chuyển QSDĐ sau khi đã thực hiện nghĩa vụ tài chính.
– Quy định chưa thống nhất giữa Luật Đất đai năm 2013 và Luật Đầu tư 
năm 2014

Về thu hồi đất do chậm tiến độ thực hiện dự án đầu t, Luật Đầu tƣ quy định, dự án đầu tƣ bị chấm dứt hoạt động trong trƣờng hợp nhà đầu tƣ không thực hiện hoặc không có khả năng thực hiện dự án theo tiến độ đăng ký với cơ quan đăng ký đầu tư và không thuộc trƣờng hợp được giãn tiến độ thực hiện dự án đầu tư theo quy định tại Luật Đầu tư. Trong khi đó, Luật Đất đai quy định Nhà nước thu hồi đất đối với đất đƣợc Nhà nước giao, cho thuê mà chậm tiến độ so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa phải đưa vào sử dụng; trường hợp không đưa đất vào sử dụng thì chủ đầu tư được gia hạn sử dụng 24 tháng. Việc quy định chưa thống nhất này giữa Luật Đầu tư và Luật Đất đai dẫn đến có trường hợp khi dự án bị thu hồi Giấy chứng nhận đầu tƣ nhƣng lại chưa bị thu hồi đất gây ra nhiều khó khăn cho cơ quan thực thi, quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân, doanh nghiệp.
– Quy định chưa thống nhất giữa Luật Đất đai năm 2013 với Luật Lâm nghiệp năm 2017
Luật Đất đai năm 2013 quy định cho phép chuyển nhượng QSDĐ được giao,
cho thuê có thu tiền, trong khi Luật Lâm nghiệp không cho phép chuyển nhượng quyền sử dụng rừng sản xuất là rừng tự nhiên…; việc phân cấp lập, thẩm định dự án, quyết định thành lập khu bảo tồn, thành lập vƣờn quốc gia còn chồng chéo, dẫn tới khó áp dụng thống nhất trên thực tế.
– Quy định chưa thống nhất giữa Luật Đất đai năm 2013 với Luật Doanh
nghiệp năm 2014
Liên quan đến góp vốn bằng QSDĐ, Luật Đất đai quy định “góp vốn bằng QSDĐ”, tuy nhiên Luật này lại chƣa phân tách giữa góp vốn để hợp tác kinh doanh với góp vốn để trở thành chủ sở hữu doanh nghiệp. Bên cạnh đó, Luật Doanh nghiệp lại quy định góp vốn bằng “giá trị QSDĐ”, cách quy định của Luật Doanh nghiệp, nhưvậy là hẹp hơn so với Luật Đất đai và chƣa bao quát đƣợc hết tài sản góp vốn là QSDĐ.
– Quy định chưa thống nhất giữa Luật Kinh doanh bất động sản với Luật Đất
đai Quyền của doanh nghiệp có vốn nƣớc ngoài theo Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 hạn chế hơn so với Luật Đất đai năm 2013. Theo Điều 183 Luật Đất đai năm 2013, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được Nhà nước Việt Nam giao đất có thu tiền sử dụng đất để thực hiện dự án có quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại QSDĐ, tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất trong thời hạn sử dụng đất. Trong đó việc chuyển nhƣợng QSDĐ trong dự án đầu tƣ xây dựng kinh doanh nhà phải được thực hiện dưới hình thức phân lô dựa trên sự cho phép của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (căn cứ vào quy định của Chính phủ về điều kiện loại đô thị) và sự hoàn thành đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng cũng nhƣ nghĩa vụ tài chính về đất đai của doanh nghiệp này. Tuy nhiên, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 lại chỉ cho phép doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thực hiện kinh doanh bất động sản như thuê nhà, công trình xây dựng để cho thuê lại; đối với đất được Nhà nước cho thuê thì được đầu tư xây dựng nhà ở để cho thuê, đầu tư xây dựng nhà, công trình xây dựng không phải là nhà ở để bán, cho thuê, cho thuê mua; nhận chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án bất động sản của chủ đầu tư để xây dựng nhà, công trình xây dựng để bán, cho thuê, cho thuê mua; đối với đất được Nhà nước giao thì được đầu tư xây dựng nhà ở để bán, cho thuê, cho thuê mua; đối với đất thuê trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế thì đƣợc đầu tư xây dựng nhà, công trình xây dựng để kinh doanh theo đúng mục đích sử dụng đất.

2.2. Nhà ở
a) Về nhà ở hình thành trong tương lai
Khái niệm tài sản hình thành trong tƣơng lai đã đƣợc ghi nhận tại khoản 2 Điều 108 BLDS năm 201564, tuy nhiên quy định tại Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 và Luật Nhà ở năm 2014 có sự khác biệt. Theo đó, định nghĩa loại nhà ở và bất động sản hình thành trong tƣơng lai mới chỉ dựa trên yếu tố vật chất, vật lí của tài sản mà bỏ qua yếu tố về mặt pháp lí của tài sản: đó là nhà ở, bất động sản đã hình thành nhƣng chƣa xác lập quyền sở hữu cho chủ thể vào thời điểm xác lập giao dịch.
Các quy định này dẫn đến cách hiểu, ý kiến và việc áp dụng khác nhau về việc xác định nhà ở có sẵn có phải là nhà ở hình thành trong tƣơng lai hay không, đưa vào giao dịch dân sự với tính chất là dạng tài sản nào . Bởi vậy, cần làm rõ quy định của Luật Nhà ở năm 2014, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 về tài sản hình thành trong tƣơng lai, đảm bảo thống nhất, đồng bộ với điểm b khoản 2 Điều 108 BLDS năm 2015 để phát huy tối đa giá trị của tài sản.
Bên cạnh đó, Nghị định số 102/2017/NĐ-CP ngày 01/9/2017 của Chính phủ về
đăng ký biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ đã quy định “Tài sản hình thành trong tương lai không bao gồm QSDĐ”. Như vậy, với các hợp đồng mua bán nhà ở hình thành trong tương lai sẽ mô tả đối tượng của hợp đồng là nhà ở hình thành trong tương lai không bao gồm QSDĐ (nếu đất chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng hoặc chủ đầu tư vẫn đang đứng tên trên giấy chứng nhận QSDĐ giấy đó chưa được tách sổ cho từng biệt thự, căn hộ liền kề). Quy định này có thể dẫn đến rủi ro cho ngƣời mua nhà ở hình thành trong tương lai bởi nếu việc mua bán suôn sẻ, chủ đầu tư giữ chữ tín thì sau khi thanh toán đủ tiền, ngƣời mua sẽ được cấp giấy chứng nhận QSDĐ và quyền sở hữu nhà liền kề, biệt thự; nếu chủ đầu tư lợi
dụng pháp luật thì có thể sau khi bán nhà ở hình thành trong tương lai cho khách hàng thì chủ đầu tư lại thế chấp QSDĐ của toàn bộ dự án cho ngân hàng để vay tiền vì xét dưới khía cạnh pháp lí thì QSDĐ vẫn thuộc quyền của chủ đầu tư.
b) Về thời điểm chuyển quyền sở hữu tài sản
BLDS năm 2015 đã có quy định mang tính nguyên tắc chung về thời điểm chuyển quyền sở hữu đối với tài sản67 và ghi nhận trƣờng hợp các văn bản luật có liên quan có quy định khác về thời điểm xác lập quyền sở hữu tài sản thì áp dụng các quy định đó. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 và Luật Nhà ở năm 2014 cho thấy có sự khác nhau về thời điểm xác lập quyền sở hữu đối với bất động sản. Luật nhà ở năm 2014 quy định thời điểm chuyển quyền sở hữu nhà ở kể từ thời điểm “bên mua nhận bàn giao nhà ở hoặc kể từ thời điểm bên mua thanh toán đủ tiền mua nhà ở cho chủ đầu tư” trong trường hợp mua bán nhà ở giữa chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở với người mua; đối với nhà ở thương mại mua của doanh nghiệp kinh doanh bất động sản thì thời điểm chuyển quyền sở hữu “được thực hiện theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản” (khoản 3 Điều 12); ngoài các trường hợp này và trƣờng hợp thuê mua nhà ở thì thời điểm chuyển quyền sở hữu
nhà ở là “kể từ thời điểm bên mua, bên thuê mua đã thanh toán đủ tiền mua, tiền thuê mua và đã nhận bàn giao nhà ở, trừ trường hợp các bên có thỏa thuận khác” (khoản 1 Điều 12); trường hợp góp vốn, tặng cho, đổi nhà ở thì thời điểm chuyển quyền sở hữu là “kể từ thời điểm bên nhận góp vốn, bên nhận tặng cho, bên nhận đổi nhận bàn giao nhà ở từ bên góp vốn, bên tặng cho, bên đổi nhà ở” (khoản 2 Điều 12). Luật Đất đai năm 2013 quy định “việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp QSDĐ, góp vốn bằng QSDĐ phải đăng ký tại cơ quan đăng ký đất đai và có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào sổ địa chính” (khoản 3 Điều 188). Như vậy, cùng một khối tài sản thống nhất là nhà và đất nhƣng thời điểm chuyển quyền giữa đất và nhà trên đất lại khác nhau. Quy định như trên là không thống nhất, khó khăn trong thực tiễn áp dụng…..

Phần 3. Thực trạng thi hành pháp luật về sở hữu tài sản

Trích từ Dự thảo Đề án “Thể chế hóa đầy đủ quyền sở hữu tài sản của tổ chức, cá nhân đã được quy định trong Hiến pháp năm 2013, bảo đảm quyền tài sản được giao dịch thông suốt, hiệu lực thực thi và bảo vệ có hiệu quả” của Bộ Tư pháp

Rubi