Những hạn chế, bất cập của Luật Tài nguyên nước

Trangtinphapluat.com tổng hợp, giới thiệu tới bạn đọc những hạn chế, bất cập của Luật Tài nguyên nước năm 2012 để bạn đọc tham khảo.

Kể từ khi Luật Tài nguyên nước 2012 có hiệu lực thi hành, có thể thấy rằng qua quá trình thực thi và triển khai thực hiện Luật Tài nguyên nước và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về tài nguyên nước và các chính sách liên quan cho thấy, về cơ bản các quy định của Luật Tài nguyên nước năm 2012 phù hợpvới thực tiễn phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, tạo bước chuyển biến mạnh mẽ trong xã hội, nâng cao nhận thức, trách nhiệm và hành động của các Bộ, ngành, địa phương, các tổ chức, cá nhân và người dân về bảo vệ tài nguyên nước. Tuy nhiên, qua rà soát các văn bản pháp lý liên quan đến tài nguyên nước cùng như trong quá trình triển khai thực tế cũng đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế cần thiết phải sửa đổi, bổ sung để bảo đảm phù hợp với thực tế, nâng cao hơn nữa hiệu quả hiệu lực, tháo gỡ khó khăn cho các Bộ, ngành, địa phương và các đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Tài nguyên nước, cụ thể:
1.1. Còn có sự chồng chéo, không thống nhất trong quy định pháp luật, đối tượng, phạm vi quản lý, trách nhiệm quản lý giữa lĩnh vực tài nguyên nước và các lĩnh vực chuyên ngành có liên quan đến tài nguyên nước

Luật Tài nguyên nước 2012 đã quy định phạm vi, đối tượng quản lý và phân công trách nhiệm giữa các Bộ, ngành, các cấp về quản lý tài nguyên nước và các hoạt động khai thác, sử dụng nước. Tuy nhiên, trong thời gian qua, với sự điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung, ban hành thay thế của nhiều luật có liên quan trực tiếp đến tài nguyên nước, dẫn đến hiện có sự giao thoa, chồng chéo, không rõ ràng, thống nhất giữa các quy định của Luật Tài nguyên nước 2012 và một số luật có liên quan, gây lúng túng, khó khăn, vướng mắc, không đồng bộ, hiệu quả, lãng phí nguồn lực của cả Nhà nước lẫn các tổ chức, cá nhân trong quá trình thực thi, cụ thể một số chồng chéo, vướng mắc chính như sau:

– Về phạm vi, đối tượng, trách nhiệm quản lý: Phạm vi quản lý của Luật Tài nguyên nước 2012 là “quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra” với đối tượng quản lý là tài nguyên nước bao gồm nguồn nước mặt, nước dưới đất, nước mưa và nướcbiển (“Nguồn nước là các dạng tích tụ nước tự nhiên hoặc nhân tạo có thể khai thác, sử dụng bao gồm sông, suối, kênh, rạch, hồ, ao, đầm, phá, biển, các tầng chứa nước dưới đất; mưa, băng, tuyết và các dạng tích tụ nước khác.”)
Như vậy, về nguyên tắc, để bảo đảm tính hiệu quả, thống nhất trong quản lý nhà nước, Luật Tài nguyên nước 2012 cũng đã có sự rạch ròi giữa công tác quản lý tài nguyên nước và quản lý các hoạt động, công trình khai thác, sử dụng nước. Các Bộ, ngành khác có trách nhiệm quản lý các hoạt động, công trình khai
thác, sử dụng nước theo chức năng, nhiệm vụ thực hiện quản lý các công trình khai thác và các hoạt động sử dụng nước của ngành mình khi khai thác nguồn nước, cụ thể: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn: quản lý các công trình thuỷ lợi, gồm: hồ, đập, trạm bơm, cống, kênh thủy lợi, cấp nước tưới, sản xuất nông nghiệp và vệ sinh nông thôn, nước sạch nông thôn; các hoạt động chăn nuôi, cho nuôi trồng,…; Bộ Công Thương có trách nhiệm quản lý các công trình hồ chứa thủy điện, nhà máy nhiệt điện và khai thác, sử dụng nước cho sản xuất công nghiệp; Bộ Xây dựng quản lý các công trình khai thác phục vụ cấp nước đô thị và quản lý chất thải, vệ sinh đô thị,…
Tuy nhiên, việc quản lý, vận hành các công trình, hệ thống công trình thủy lợi theo Luật Thuỷ lợi nhiều trường hợp đã đồng nhất khái niệm hệ thống công trình thủy lợi là bao gồm cả nguồn nước, dòng sông dẫn đến nguyên tắc nêu trên không được bảo đảm, gây chồng chéo trong quá trình thực thi, không rõ đối tượng quản lý, dẫn đến nhiều bộ, ngành, địa phương cùng quản lý một đối tượng hoặc không rõ trách nhiệm trong quản lý công trình khai thác, sử dụng nước và quản lý tài nguyên nước.

– Về điều tra cơ bản: Theo quy định tại Luật Tài nguyên nước 2012 (Điều 12) và Luật Thủy lợi 2017 (Điều 9) thì nội dung: Thu thập thông tin, quan trắc, giám sát về số lượng, chất lượng nước, hạn hán, thiếu nước, xâm nhập mặn,… trong lĩnh vực thủy lợi có sự chồng lấn với nội dung về điều tra cơ bản trong lĩnh vực tài nguyên nước, gây lãng phí ngân sách Nhà nước.
– Về quản lý hoạt động khai thác, sử dụng nước: Theo Luật Tài nguyên nước và Nghị định 201/2013/NĐ-CP thì việc khai thác nước tại nguồn nước do Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp phép. Theo Điều 30 Luật Thủy lợi thì việc khai thác nước trong công trình thủy lợi sẽ thực hiện theo hình thức hợp đồng với tổ chức, cá nhân vận hành công trình thủy lợi. Thực tế, hầu hết các công trình thủy lợi có hoạt động khai thác nước thuộc trường hợp phải có giấy phép nhưng mới chỉ có một số ít công trình thủy lợi có giấy phép khai thác, sử dụng tài nguyên nước. Trong khi lượng nước khai thác, sử dụng trongnông nghiệp hoặc nông nghiệp kết hợp phục vụ sinh hoạt, công nghiệp chiếm hơn 80% tổng lượng nước khai thác, sử dụng của cả nước.
– Về quản lý hồ chứa: Luật Tài nguyên nước quy định đối với các dự án xây dựng hồ chứa trên sông, suối phải có các hạng mục công trình để bảo đảm duy trì dòng chảy tối thiểu. Tuy nhiên, đối với các công trình hồ chứa thủy lợi, Luật Thủy lợi không yêu cầu phải có hạng mục này và cũng không dẫn chiếu ápdụng pháp luật khác.
– Về hành lang bảo vệ nguồn nước: phạm vi hành lang bảo vệ nguồn nước đối với công trình hồ chứa thuỷ lợi trong lĩnh vực tài nguyên nước (quy định tại Điều 31 Luật Tài nguyên nước và được cụ thể hoá trong Nghị định số 43/2015/NĐCP) có những giao thoa với phạm vi bảo vệ công trình thủy lợi (bao gồm công trình và vùng phụ cận) trong lĩnh vực thủy lợi (quy định tại Điều 40 Luật Thuỷ lợi và Nghị định hướng dẫn thi hành luật).
– Về điều hoà, phân bổ nguồn nước: Còn có sự giao thoa trong công tác điều hòa, phân bổ nguồn nước nước trong mùa kiệt giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường (khoản 3 Điều 54, điểm b khoản 2 Điều 70 và Điều 72 Luật Tài nguyên nước) và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (điểm c Điều 56 Luật Thủy lợi).
Ngoài ra, theo đánh giá của Ngân hàng thế giới, mặc dù phần lớn cơ cấu thể chế về quản lý tài nguyên nước đã được luật định, tuy nhiên việc huy động sự phối hợp giữa các cấp, các ngành còn là một thách thức lớn. Điều này gây khó khăn cho quản lý nước, một lĩnh vực liên quan đa ngành, đa thẩm quyền; lĩnh vực đòi hỏi phải có sự phối hợp chặt chẽ theo chiều ngang, chiều dọc để lập kế hoạch, phát triển và quản lý. Báo cáo cũng chỉ ra rằng “Nhiệm vụ của các Bộ đã được quy định phân tách rõ ràng nhưng thấy rõ có sự mất cân đối về nguồn lực thực hiện. Bộ Tài nguyên và Môi trường có chức năng quản lý chung, ban hành các quy định pháp lý liên quan đến lĩnh vực tài nguyên nước; thông tin và đánh giá tài nguyên; chiến lược và quy hoạch tài nguyên nước; phân bổ tài nguyên nước và quản lý nguồn lực và kiểm soát ô nhiễm. Tuy nhiên, nguồn lực để triển khai thực hiện khối lượng nhiệm vụ lớn này còn rất thiếu. Ngoài ra, cần lưu ý rằng việc phân cấp thẩm quyền khá mạnh mẽ cho các địa phương có thể gây khó khăn trong việc thống nhất quản lý nhà nước ở cấp Trung ương.”

1.2. Hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu còn chưa đầy đủ, hoàn thiện để đáp ứng công tác quản lý tài nguyên nước, đặc biệt trong giai đoạn quản trị hiện đại số 
Chưa có số liệu tổng thể, chính xác về nguồn nước quốc gia do chưa thực hiện kiểm kê tài nguyên nước quốc gia; công tác điều tra cơ bản, bảo vệ tài nguyên nước, phòng chống ô nhiễm, suy thoái, cạn kiệt nguồn nước chưa đạt mục tiêu đề ra; công tác kiểm kê tài nguyên nước quốc gia triển khai chậm, chưa đáp ứng yêu cầu cho công tác quản lý tài nguyên nước. Bên cạnh đó, cơ sở dữ liệu về tài nguyên nước còn phân tán, chưa đồng bộ.
Mạng lưới trạm quan trắc, giám sát tài nguyên nước còn thiếu và chưa đồng bộ, chưa đáp ứng yêu cầu đánh giá số lượng, chất lượng và dự báo diễn biến tài nguyên nước. Thông tin, dữ liệu, số liệu điều tra, đánh giá, quan trắc tài nguyên nước còn phân tán, chưa thực hiện chuyển đổi số trong lĩnh vực nước và chưa đáp ứng yêu cầu của công tác quản lý tài nguyên nước, nhất là phục vụ công tác chỉ đạo điều hành, công tác dự báo, thẩm định phục vụ cung cấp dịch vụ công ở cả cấp Trung ương và địa phương.
Hoạt động điều tra, đánh giá khả năng tiếp nhận nước thải, sức chịu tải của nguồn nước, phân vùng chất lượng nước và ban hành Kế hoạch quản lý chất lượng môi trường nước mặt trên các lưu vực sông nhằm phục vụ điều hòa, phân bổ nguồn nước, các biện pháp ứng phó cụ thể cho từng mức độ ô nhiễm, hạnhán… còn chậm, chưa đáp ứng nhu cầu.
Các quy định về hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu trong Luật tài nguyên nước 2012 cũng còn tương đối mờ nhạt và phân tán, chưa làm rõ trách nhiệm của tất cả các bên liên quan trong việc xây dựng, kết nối, hoàn thiện hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu để phục vụ quá trình hoạch định chính sách, bảo vệ tài nguyên nước.
Ngoài ra, cơ sở dữ liệu về hoạt động khai thác, sử dụng nước cũng là một trong những yêu cầu cơ bản phục vụ công tác quản lý tài nguyên nước. Đến nay đã có hơn 2.400 công trình khai thác, sử dụng nước đã được cấp giấy phép và quản lý theo dõi, giám sát thường xuyên hoặc định kỳ. Tuy nhiên, tỷ lệ các công trình thủy lợi khai thác, sử dụng nước cho mục đích nông nghiệp – là một trong những loại hình khai thác, sử dụng nước chính – hiện còn rất thấp. (Bộ Tài nguyênvà Môi trường mới chỉ cấp được gần 40 giấy phép cho công trình hồ chứa thủy lợi trên tổng số hơn 7.000 hồ chứa và hàng vạn cống, đập, trạm bơm đang hoạt động). Điều này dẫn đến rất nhiều khó khăn trong công tác quản lý hoạt động khaithác, sử dụng nước; phân bổ, điều hoà nguồn nước.

1.3. Quy hoạch tài nguyên nước triển khai còn chậm, chưa kịp thời đáp ứng được yêu cầu là cơ sở phân bổ, điều tiết nhu cầu nước của các ngành 
Chưa ban hành được Quy hoạch tài nguyên nước quốc gia; chưa xây dựng được quy hoạch tổng hợp của hầu hết các lưu vực sông liên tỉnh, nguồn nước liên tỉnh phải xây dựng quy hoạch. Công tác thẩm định nội dung khai thác sử dụng tài nguyên nước trong các quy hoạch kỹ thuật chuyên ngành về thủy điện, thủy lợi, giao thông thủy, cấp nước,… còn chưa được quan tâm thực hiện; Công tác quy hoạch ngành nước còn thiếu đồng bộ, thiếu sự điều phối chung gây bất cập trong thực hiện, làm giảm tính chủ động trong khai thác, sử dụng nước. Chưa có quy hoạch tổng hợp lưu vực sông liên tỉnh làm cơ sở phân bổ, điều tiết nhu cầu nước của các ngành theo pháp luật về tài nguyên nước mặc dù mỗi ngành đều đã xâydựng quy hoạch khai thác, sử dụng nước của ngành mình
.1.4. Hiệu quả khai thác sử dụng nước trong các ngành còn thấp

Tỷ lệ thất thoát nước cho cấp nước đô thị và nông thôn còn ở mức cao (khoảng 25%), công suất khai thác nước thực tế còn thấp hơn rất nhiều so với năng lực thiết kế nhất là đối với các hệ thống công trình thủy lợi cấp nước cho nông nghiệp (chỉ ở mức từ 50% – 90% tùy theo từng khu vực và tùy hệ thống).
Hiện nay, mỗi năm cả nước sử dụng khoảng 81 tỷ m3 nước, trong đó, nước mặt khoảng 77,2 tỷ m3 (chiếm 95,3% tổng lượng nước khai thác, sử dụng trên cả nước cấp cho các ngành dùng nước) và nước dưới đất chỉ khoảng 3,83 tỷ m3/năm (chiếm 4,7% tổng lượng nước khai thác, sử dụng). Hiệu quả sử dụng nước còn thấp và lãng phí, đặc biệt là sử dụng nước cho nông nghiệp và tại các đô thị. Mặc dù, GDP đầu người tăng nhanh, đạt trên 2.500 USD năm 2018 (tăng 2,5 lần so với năm 2002) nhưng giá trị sử dụng nước còn thấp, chỉ tạo ra 2,37 đôla/m3 nước, bằng khoảng 12% so với mức trung bình toàn cầu là 19,42 USD, thấp hơn Philippin 2,58 USD17.
1.5. Rừng đầu nguồn suy giảm và công tác bảo vệ nguồn sinh thuỷ chưa được quan tâm, đầu tư đúng mức
Rừng đầu nguồn bị suy giảm, tình trạng phá rừng ở Việt Nam đã ở mức báo động gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến nguồn sinh thủy trên các lưu vực sông. Rừng là nguồn sinh thủy, giữ đất, phòng chống sạt lở, điều tiết nguồn nước, tùy thuộc từng loại rừng, mức độ lưu giữ nước trung bình khoảng từ 20% – 30% tổng lượng mưa, trong đó rừng tự nhiên có khả năng giữ nước cao hơn rừng trồng, đất trống và những thảm thực vật nông nghiệp từ 20% – 60%. Mất rừng làm mất khả năng làm chậm dòng chảy, tăng xói mòn lớp đất bề mặt, tăng bồi lắng, làm giảm dung tích hữu ích các hồ chứa, tăng nguy cơ lũ lụt, đồng thời làm giảm lượng trữ nước ngầm cho mùa kiệt làm tăng nguy cơ hạn hán trên lưu vực sông. Trong 3năm 2016-2018, diện tích rừng bị mất trung bình 2.430 ha/năm, giảm 10% so với giai đoạn 2011-2015, ước tính giai đoạn 2016-2020 giảm khoảng 30% so với giai đoạn 2011-2015.
Chính sách về chi trả dịch vụ môi trường rừng, thuế, phí, tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước còn chưa được tính đúng, tính đủ giá trị của tài nguyên nước. Chính sách liên quan đến phân bổ nguồn thu từ khai thác sử dụng nước ở các địa phương hạ nguồn để chi trả cho các địa phương thượng nguồn trong bảo vệ, phát triển rừng, vùng sinh thủy còn chưa được chú trọng. Ví dụ như, Bắc Kạn, Tuyên Quang là địa phương ở thượng nguồn hệ thống sông Hồng, đứng đầu cả nước về mật độ che phủ rừng, bảo vệ rừng đầu nguồn, nguồn sinh thủy, tuy nhiên nguồn thu từ nước lại rất thấp, kinh phí hỗ trợ trồng và bảo vệ rừng không được phân bổ, điều tiết lại từ các địa phương hưởng lợi ở hạ lưu.
1.6. Các chính sách liên quan đến bảo đảm an ninh nguồn nước chưa thực sự rõ ràng; việc quản lý các dòng sông, quản lý các tầng chứa nước, bảo vệ tài nguyên nước, phòng, chống hậu quả do nước gây ra và cơ chế phối hợp giữa các Bộ, ngành, các cấp trong các vấn đề này chưa được quy định một cách hệ thống, rõ ràng, còn thiếu hoặc chưa đầy đủ để giải quyết các vấn đề thực tế
a) Thiếu khung pháp lý cho an ninh tài nguyên nước trong bối cảnh tài nguyên nước của nước ta đang phải chịu nhiều thách thức
Năm 2020, Ủy ban Khoa học công nghệ Môi trường Quốc hội đã chỉ ra 09 thách thức đối với an ninh nguồn nước : (1) thiếu nước, phân bố nước không đều theo không gian, thời gian; (2) tác động của BĐKH; (3) ô nhiễm nguồn nước; (4) nguồn nước phụ thuộc lớn vào nước ngoài; (5) mâu thuẫn sử dụng nước trên
lưu vực sông; (6) khả năng tiếp cận nước sạch an toàn chưa cao; (7) bảo vệ rừng, nguồn sinh thủy lưu vực sông; (8) hiệu quả sử dụng nước thấp; (9) vấn đề nguồn lực và cũng khẳng định việc bảo đảm an ninh nguồn nước là vấn đề hệ trọng có tính chiến lược trong phát triển của các quốc gia và ở Việt Nam và phải có giải pháp tổng thể và nguồn lực đủ mạnh cho vấn đề này.
Tại Báo cáo Thẩm tra sơ bộ Đề án bảo đảm an ninh nguồn nước và an toàn đập, hồ chứa nước (tháng 9/2021), Uỷ ban Khoa học công nghệ Môi trường cũng đã nêu rõ “Pháp luật Việt Nam chưa có khái niệm về an ninh nguồn nước, còn thiếu khung pháp lý được xây dựng theo cách tiếp cận quản lý tổng hợp, đa ngành cho an ninh nguồn nước mặc dù nội hàm, trách nhiệm quản lý về an ninh nguồn nước đã được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Một số quy định vẫn còn chồng chéo, chưa thống nhất. Chưa có định hướng, mục tiêu chung cho quản lý an ninh nguồn nước.”
Luật Tài nguyên nước 2012 và các văn bản dưới luật đã có các quy định hướng tới việc đảm bảo an ninh nguồn nước; các quy định này cũng đã tiếp cận với những nội dung của an ninh nguồn nước theo thông lệ quốc tế, như: khẳng định nguyên tắc quản lý tổng hợp lưu vực sông; chú trọng và có những quy địnhkhung cho việc ưu tiên và bảo vệ nguồn nước sinh hoạt, đồng thời bảo đảm nguồn nước cho các hoạt động phát triển kinh tế khác và môi trường; quy định các vấn đề cốt lõi như quy hoạch tài nguyên nước, bảo vệ tài nguyên nước, khai thác, sử dụng hiệu quả tài nguyên nước và phòng, chống, khắc phục hậu quả do nước gây ra; quy định trách nhiệm của các bộ, cơ quan ngang bộ, UBND các tỉnh trong vấnđề điều hoà, phân bổ nguồn nước, khai thác sử dụng nguồn nước…) và cũng đã từng bước góp phần bảo đảm an ninh nguồn nước ở Việt Nam.
Tuy nhiên, là luật cốt lõi trong bảo đảm an ninh nguồn nước, trong nội dung Luật Tài nguyên nước 2012 chưa có định nghĩa, nguyên tắc, quy định trực tiếp đề cập đến an ninh nguồn nước hoặc bảo đảm an ninh nguồn nước. Đồng thời, một số nội dung quan trọng lại chưa có quy định cụ thể mà chỉ quy định mang tính nguyên tắc nên khó triển khai thực hiện như các quy định về bảo vệ chất lượng nguồn nước; điều hòa, phân phối tài nguyên nước; giám sát hoạt động khai thác, sử dụng nước; hệ thống thông tin, dữ liệu phục vụ công tác quản lý tài nguyên nước và hoạt động khai thác, sử dụng nước của các bộ, ngành, tổ chức, cá nhân…
Luật cũng chưa quy định rõ trách nhiệm, cơ chế phối hợp giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, các cấp địa phương, các tổ chức, cá nhân trong việc quản lý, giám sát và giải quyết các vấn đề an ninh nguồn nước, đặc biệt là các tình huống xảy ra sự cố, thiên tai gây mất an ninh nguồn nước.
b) Quy định về bảo vệ nguồn nước, đặc biệt là nguồn nước cấp sinh hoạt chưa rõ ràng, cụ thể, thiếu tính kết nối, hệ thống với các lĩnh vực có liên quan; chưa phân định rõ trách nhiệm của các bộ, ngành, các cấp, các tổ chức, cá nhân trong việc bảo đảm an ninh nước sinh hoạt
Vấn đề bảo đảm an ninh nước cho sinh hoạt cho nhân dân trong thời gian qua ở các đô thị lớn và các khu vực tập trung dân cư đang bộc lộ rất nhiều bất cập như: nguồn nước khai thác không bảo đảm cả về số lượng, chất lượng do bị suy thoái, cạn kiệt, ô nhiễm; chất lượng nước cấp đến người dân bị ô nhiễm, ảnh hưởng không nhỏ đến sức khỏe và tâm lý của người dân do việc khai thác, xử lý, cấp nước chưa được quản lý chặt chẽ và chưa có các chính sách, chế tài để xử lý tổng thể các vấn đề trong việc cấp nước sinh hoạt (hiện nay mới chỉ được điều chỉnh bằng Nghị định và Thông tư). Các vấn đề này là vấn đề quan trọng, cấp bách, phải được giải quyết đồng bộ và cần phải được luật hóa.
Tuy nhiên, quá trình triển khai Luật Tài nguyên nước 2012 cho thấy việc bảo vệ chất lượng nguồn nước sinh hoạt quy định chưa rõ ràng, cụ thể (bao gồm cả trách nhiệm của các bộ, ngành có liên quan) nên có nhiều vướng mắc, đặc biệt khi vận dụng để giải quyết các sự cố liên quan đến việc cấp nước sinh hoạt như sự cố ô nhiễm nguồn nước sinh hoạt của Nhà máy nước sông Đà. Việc yêu cầu các tổ chức, cá nhân có trách nhiệm trực tiếp phải tăng cường các biện pháp bảo vệ, quan trắc, giám sát chất lượng nước vùng bảo hộ vệ sinh khu vực lấy nước sinh hoạt là rất thiết thực nhằm bảo đảm an ninh nước sinh hoạt, tuy nhiên lại vướng mắc vì không quy định trong Luật.
c) Quy định về điều hoà, phân phối tài nguyên nước còn thiếu thống nhất giữa các văn bản luật và chưa rõ ràng, cụ thể để bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả
Điều hòa, phân phối tài nguyên nước là một trong những hoạt động vô cùng quan trọng của công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước. Điều hoà, phân phối tài nguyên nước hiệu quả (thông qua công cụ quy hoạch, quy trình vận hành liên hồ chứa, cấp phép tài nguyên nước,…) là một trong những giải pháp để chủ động nguồn nước trong mọi tình huống, giải quyết các vấn đề nhằm đảm bảo an ninh nguồn nước. Điều 54 Luật Tài nguyên nước 2012 đã quy định nguyên tắc điều hòa, phân phối tài nguyên nước và trách nhiệm thực hiện việc điều hòa, phân phối tài nguyên nước (Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức thực hiện việc điều hòa, phân phối tài nguyên nước trên lưu vực sông liên tỉnh. Ủy ban nhân dân cấptỉnh tổ chức thực hiện điều hòa, phân phối tài nguyên nước trong phạm vi địa phương.
Tuy nhiên, Luật chưa quy định cụ thể cách thức triển khai thực hiện, không làm rõ việc điều hoà, phân phối với quyền khai thác, sử dụng nước của các tổ chức, cá nhân có giấy phép tài nguyên nước cũng như chưa quy định rõ trách nhiệm của các bộ, ngành, tổ chức, cá nhân có liên quan nên khó thực thi trongthực tế, tính hiệu lực, hiệu quả không cao.
Đồng thời, như đã phân tích tại mục 1.1, nhiều trường hợp đã đồng nhất khái niệm hệ thống công trình thủy lợi là bao gồm cả nguồn nước, dòng sông và hiện nay còn có sự giao thoa trong các quy định về điều hòa, phân phối nguồn nước nước trong mùa kiệt giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường (khoản 3 Điều 54, điểm b khoản 2 Điều 70 và Điều 72 Luật Tài nguyên nước) và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (điểm c Điều 56 Luật Thủy lợi) gây khó khăn trong việc thực thi khi xảy ra tình trạng hạn hán thiếu nước trên thực tế và không phù hợp với tinh thần, chủ trương của Chính phủ một việc chỉ giao một đơn vị chủ trì thực hiện.
d) Thiếu các quy định để triển khai chính sách xã hội hoá trong lĩnh vực tài nguyên nước
Mặc dù việc xã hội hoá trong lĩnh vực tài nguyên nước đã được đề cập sơ bộ trong Luật Tài nguyên nước 2012 (ví dụ khoản 4 Điều 4. Chính sách của Nhà nước về tài nguyên nước của Luật đã quy định “có cơ chế khuyến khích tổ chức, cá nhân đầu tư nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ tiên tiến để quản lý,bảo vệ, phát triển các nguồn nước, khai thác, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả tài nguyên nước, xử lý nước thải đạt tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật để tái sử dụng, xử lý nước mặn, nước lợ thành nước ngọt, thu gom, sử dụng nước mưa, bổ sung nhân tạo nước dưới đất, khôi phục nguồn nước bị ô nhiễm, suy thoái, cạn kiệt, phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra” ). Tuy nhiên, về cơ bản các hoạt động liên quan đến tài nguyên nước vẫn chủ yếu chỉ giao cho các cơ quan quản lý nhà nước và sử dụng nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước.
Ví dụ, đối với hoạt động điều tra cơ bản, theo quy định tại các Điều 10, Điều 13 Luật Tài nguyên nước 2012 thì kinh phí điều tra cơ bản tài nguyên nước được bố trí trong dự toán ngân sách Nhà nước và trách nhiệm tổ chức thực hiện điều tra cơ bản do Bộ Tài nguyên và Môi trường, các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các tỉnh có trách nhiệm tổ chức thực hiện điều tra cơ bản; đối với hoạt động phục hồi nguồn nước bị ô nhiễm, cạn kiệt, Điều 26, Điều 27 của Luật quy định trách nhiệm phục hồi các nguồn nước bị ô nhiễm cạn kiệt là do Bộ Tài nguyên và Môi trường và UBND các tỉnh chịu trách nhiệm thực hiện. Cũng tương tự như đối với các hoạt động về quan trắc tài nguyên nước quy định tại Điều 28, phòng, chống sạt, lở bờ, bãi sông quy định tại Điều 63, chỉ quy định trách nhiệm của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân các tỉnh trong hoạt động quan trắc về số lượng, chất lượng nguồn nước liên tỉnh, nội tỉnh và bảo vệ lòng bờ, bãi sông.
Tuy nhiên, hiện nay, với tình trạng thiếu thông tin, số liệu quan trắc các nguồn nước, số liệu điều tra cơ bản để phục vụ công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước, phục vụ hỗ trợ ra quyết định; suy thoái, cạn kiệt, ô nhiễm các dòng sông đang là vấn đề nổi cộm, cần được giải quyết sớm và triệt để; vấn đề bảo vệ lòng, bờ, bãi sông, khôi phục cảnh quan, phát triển nguồn sinh thủy cũng rất cần thiết và cấp bách; cũng như các yêu cầu bảo đảm tiến độ, chất lượng trong khâu thẩm định cấp giấy phép tài nguyên nước là hết sức quan trọng. Tuy nhiên, nếu chỉ phụ thuộc vào nguồn lực, ngân sách của nhà nước để triển khai thực hiện các nhiệm vụ nêu trên thì không thể bảo đảm các yêu cầu về quản lý, khai thác, sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước bền vững trước điều kiện thực tế về nguồn lực còn hạn chế của nước ta hiện nay và trong khoảng 10 năm tới, đặc biệt là với sự phát triển vượt bậc của nền tảng công nghệ số ở trên thế giới cần phải có sự tham gia của các tổ chức, cá nhân có nguồn lực về kinh tế, nguồn lực về con người, cơsở hạ tầng, công nghệ mới có thể đáp ứng được yêu cầu ngày càng cao trong công tác quản trị tài nguyên nước.
Theo kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới (Hàn Quốc, Nhật Bản,…), để bảo đảm tính hiệu quả về mặt môi trường – kinh tế – xã hội, việc phục hồi các dòng sông bị suy thoái, cạn kiệt, ô nhiễm không chỉ đơn thuần xem xét các vấn đề về cải thiện chất lượng nước, lưu thông dòng chảy mà còn phải kết hợpthống nhất với việc khôi phục, phát triển hệ sinh thái, hành lang bảo vệ nguồn nước, đảm bảo tính đa mục tiêu, đồng bộ với việc phát triển kinh tế – xã hội, không gian sống ven sông trên cơ sở phát huy tối đa giá trị tiềm năng của nguồn nước và các đối tượng ven sông… Do đó, các dự án phục hồi dòng sông bị ô nhiễm, cạn kiệt đòi hỏi sự tham gia của nhiều bên liên quan, lộ trình, kế hoạch rõ ràng và nguồn kinh phí đầu tư lớn.
 đ) Tồn tại, vướng mắc trong quản lý khai thác, bảo vệ nước dưới đất tại các vùng hạn chế khai thác
Điều 35 của Luật Tài nguyên nước 2012 quy định về bảo vệ nước dưới đất,  trong đó quy định “Ở những vùng nước dưới đất bị khai thác quá mức hoặc bị suy thoái nghiêm trọng, cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên nước phải khoanh vùng cấm, vùng hạn chế khai thác và có các biện pháp kiểm soát nghiêm ngặt để bảo vệ nguồn nước dưới đất”. Hiện nay, với việc gia tăng các hoạt động phát triển kinh tế – xã hội, gia tăng các hoạt động khai thác, sử dụng nước ở nhiều vùng đã gây ra nhiều hệ quả tiêu cực như làm sụt lún đất, suy giảm mực nước ngầm, gia tăng xâm nhập mặn, sạt lở,… đặc biệt là ở các vùng như Đồng bằng Sông Hồng, Đồng bằng Sông Cửu Long. Để hạn chế vấn đề này, Chính phủ đã ban hành Nghị
định số 167/2018/NĐ-CP ngày 26/12/2018 quy định việc hạn chế khai thác nước dưới đất, nghị định này quy định việc hạn chế khai thác nước dưới đất ở các vùng chứa nước ngọt thuộc lãnh thổ của nước Việt Nam và hiện nay, nhiều địa phương đã tổ chức khoanh định vùng hạn chế khai thác nước dưới đất.
Việc triển khai Điều 35 của Luật và Nghị định số 167/2018/NĐ-CP của Chính phủ đã góp phần quan trọng trọng việc bảo vệ tài nguyên nước dưới đất, tuy nhiên có những ảnh hưởng nhất định tới quyền khai thác, sử dụng nước dưới đất của các tổ chức, cá nhân. Việc hạn chế khai thác nước dưới đất, bắt buộc phải sử dụng nguồn nước khác thay thế hoặc sử dụng nguồn nước cấp từ các công ty cấp nước tại nhiều địa phương, đặc biệt tại một số đô thị lớn đã gây ra những khó khăn, bức xúc cho nhiều tổ chức, cá nhân trên thực tế.
e) Thiếu các quy định rõ ràng, hiệu quả để phòng, chống, giải quyết tình trạng ngập lụt nhân tạo
Trong những năm qua, dưới sự tác động mạnh mẽ của biến đổi khí hậu đã xuất hiện nhiều hình thế thời tiết cực đoan, trong đó mưa, lũ thất thường với quy mô và mức độ ngày càng gia tăng đã và đang gây lên thiệt hại nghiêm trọng đến các hoạt động kinh tế xã hội, trong đó nghiêm trọng hơn là gây ra tình trạng ngập lụt ở các đô thị lớn như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh và cả các đô thị ở trên khu vực trung du và miền núi như Hà Giang, Lào Cai,…Một trong những nguyên nhân chính là việc xuất hiện ngày càng nhiều đô thị mới, chung cư, nhà cao tầng dẫn đến quá trình thấm tự nhiên suy giảm nên dòng chảy mặt sinh ra thường lớn hơn so với lưu vực tự nhiên. Như vậy có thể thấy đô thị hóa là nhân tố làm vấn đề ngập lụt trở nên nghiêm trọng và xảy ra thường xuyên hơn so với lưu vực tự nhiên.
Hơn nữa, đô thị hóa còn làm giảm thời gian trễ (tăng thời gian tập trung nước-thời gian từ đỉnh mưa đến đỉnh lũ) làm ngập úng xảy ra nhanh hơn, khó ứng phó hơn.
Luật Tài nguyên nước năm 2012 đã có những quy định về phòng chốnglũ, lụt ngập úng nhân tạo và quy định về việc hồ, ao, đầm, phá không được san lấp để phòng, chống ngập, úng và bảo vệ nguồn nước. Tuy nhiên, các quy định trên mới chỉ dừng ở các giải pháp tự nhiên, phạm vi rộng ở cấp lưu vực sông, vùng
ảnh hưởng của việc vận hành hồ chứa, chưa có các giải pháp cụ thể quản lý mưatrong phòng chống ngập lụt tại các khu vực đô thị và chưa được chủ động ngay từ khi lập quy hoạch đô thị.

Qua đánh giá thực trạng tại các đô thị ở Việt Nam và nghiên cứu các quy định liên quan trên thế giới, cho thấy trên thế giới các nước phát triển đã Luật hóa các quy định cụ thể về các giải pháp quản lý nước mưa, yêu cầu phải có các giải pháp thu trữ nước mưa, tăng khả năng giữ nước mưa theo quy luật tự nhiên, bổ cập cho nước dưới đất, tái sử dụng nước mưa phục vụ các mục đích khác trong thiết kế đô thị mới. Các giải pháp này cần thiết được quy định trong Luật dưới dạng yêu cầu bắt buộc khi lập, điều chỉnh các quy hoạch đô thị, các quy hoạch chuyên ngành thoát nước, khi đó yêu cầu các chủ đầu tư trong quá trình thiết kế xây dựng công trình và lập quy hoạch các đô thị cần thiết đưa vào các giải pháp cụ thể thu trữ nước mưa, phòng, chống ngập lụt cho đô thị, đồng thời có cơ chế phối hợp giữa các Bộ, ngành, cơ quan, tổ chức, các đơn vị liên quan từ Trung ương đến địa phương để giải quyết được hiệu quả vấn đề ngập lụt thành phố hiện nay.
(Trích từ báo cáo tổng kết thi hành Luật Tài nguyên nước năm 2012)

Rubi