Vướng mắc, bất cập quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

Nghị định 102/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai được ban hành 10/11/2014 và có hiệu lực thi hành từ ngày 25/12/2014. Qua hơn 3 năm triển khai, Nghị định 102/2014/NĐ-CP đã tạo hành lang pháp lý trong việc phát hiện, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực thì Nghị định 102 cũng bộ lộ nhiều hạn chế, bất cập, cụ thể:

(Xem những vướng mắc trong xử phạt vi phạm hành chính lĩnh vực đất đai theo Nghị định 91/2019/NĐ-CP)

I. Các vấn đề liên quan đến quy định chung

(1) Về một số khái niệm hành vi vi phạm còn chưa cụ thể, rõ ràng, gây khó khăn trong việc xác định hành vi vi phạm để xử phạt như:

– Hành vi lấn, chiếm đất, có bao gồm cả việc sử dụng đất của người sử dụng đất khác không (vì tại Điều 9 thể hiện cả việc này), chưa làm công việc nào của thủ tục bị coi là lấn chiếm, tự khai hoang đất có bị coi là chiếm đất không;

– Khái niệm về hủy hoại đất quy định tại Luật Đất đai còn chưa cụ thể, khó xử lý khi người sử dụng đất lợi dụng san gạt đất đồi hoặc hạ thấp mặt ruộng để lấy đất bán hoặc dùng vào việc khác;

– Hành vi tự ý chuyển mục đích sử dụng đất (từ điều 6 đến 9) hoặc tự ý chuyển quyền sử dụng đất (từ điều 13 đến 25) rất khó xác định trường hợp nào tự ý, trường hợp nào không tự ý;

(Điểm mới của Nghị định 91/2019/NĐ-CP về xử phạt VPHC lĩnh vực đất đai)

– Hành vi không đăng ký lần đầu tính thời gian nào, vì Luật Đất đai quy định người đang sử dụng đất bắt buộc phải đăng ký lần đầu nhưng chưa quy định thời hạn bắt buộc phải thực hiện;

– Hành vi chậm làm thủ tục cho người mua nhà tại các dự án nhà ở áp dụng trong trường hợp chủ đầu tư nhận trách nhiệm làm thủ tục là thế nào (vì Luật Nhà ở và Điều 72 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP đều xác định thuộc trách nhiệm của chủ đầu tư phải làm), hành vi này có bao gồm cả việc chậm cung cấp giấy tờ cho người mua nhà tự làm thủ tục không.

(2) Về thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai: Nghị định số 102/2014/NĐ-CP không quy định thời hiệu xử phạt mà áp dụng theo Luật Xử phạt vi phạm hành chính, trong đó quy định: vi phạm hành chính đã kết thúc thì thời hiệu được tính từ thời điểm chấm dứt hành vi vi phạm; vi phạm hành chính đang được thực hiện thì thời hiệu được tính từ thời điểm phát hiện hành vi vi phạm. Tuy nhiên nhiều hành vi vi phạm trong lĩnh vực đất đai rất khó để xác định là đang diễn ra hay đã kết thúc để xác định thời điểm tính thời hiệu (như việc sử dụng đất không đúng mục đích hoặc chuyển quyền sử dụng đất, cho thuê đất, thế chấp bằng quyền sử dụng đất,…); trường hợp hành vi đã kết thúc thì tính thời hiệu từ thời điểm nào.

Hướng dẫn xác định thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính lĩnh vực đất đai

(3) Về biện pháp khắc phục hậu quả còn một số vướng mắc, chưa thực hiện như sau:

– Biện pháp “Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính” đối với các hành vi tự ý chuyển mục đích sử dụng đất, tự ý chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất tại các Điều 6, 7, 8, 9, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 20 và 22 hiện nay chưa được thực hiện ở các cấp, do phần lớn các trường hợp đều rất khó xác định số lợi thế nào (ví dụ trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất hoặc lấn chiếm đất để sử dụng mà không bán hoặc tặng cho hoặc thế chấp quyền sử dụng đất,… thì xác định số lợi thế nào?); trường hợp chuyển nhượng quyền sử dụng đất không hợp pháp thì số lợi là toàn bộ gia trị chuyển nhượng hay chỉ tính trong thời gian đã chuyển nhượng (đến thời điểm phát hiện vi phạm), vì sau đó hợp đồng chuyển nhượng chấm dứt thì bên bán phải trả lại tiền và bên mua phải trả lại đất.

– Quy định biện pháp“Buộc khôi phục lại tình trạng của đất trước khi vi phạm” đối với các trường hợp chuyển mục đích, lấn chiếm đất đai (tại các Điều 6, 7, 8, 9 và 10) có phần không thống nhất với quy định tại Điều 22 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP (sử dụng ổn định trước ngày 01/7/2014 và phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được duyệt thì được công nhận quyền sử dụng đất); hơn nữa chưa phù hợp với thực tế trong một số trường hợp (như vi phạm đã lâu và nay đã sử dụng ổn định, phù hợp với quy hoạch thì không nên phá dỡ mà nên xử phạt, cho phép tiếp tục sử dụng và thu tiền sử dụng đất để tránh gây lãng phí xã hội).

(Xem hướng dẫn trình tự, thủ tục xử phạt vi phạm hành chính lĩnh vực đất đai)

– Biện pháp “buộc trả lại diện tích đất đã nhận chuyển nhượng” chỉ quy định đối với một số trường hợp (tại các điều 14, 16, 20 21, 22, 23,24 và 25) mà không quy định đối với các trường hợp còn lại (Điều 13, 15, 17, 18 và 19) là không công bằng; một số trường hợp khó thực hiện (do người sử dụng đất cũ không còn); một số trường hợp quy định buộc trả lại là không hợp lý vì có thể áp dụng biện pháp dễ thực hiện hơn (trường hợp sử dụng có nguồn gốc không vi phạm nhưng chưa có Giấy chứng nhận hoặc chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính (Điều 14 và Điều 16) thì có thể buộc làm thủ tục cấp Giấy chứng nhận hoặc nộp nghĩa vụ tài chính theo quy định);

– Biện pháp “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” đối với trường hợp tự ý di chuyển, làm sai lệch mốc chỉ giới sử dụng đất, mốc địa giới hành chính (Điều 27) thì việc khôi phục lại đòi hỏi kỹ thuật chuyên môn cao, nếu để người sử dụng đất khôi phục, thì Nhà nước vẫn làm lại, làm chậm thời gian khôi phục và tốn kém chi phí;

– Nhiều hành vi vi phạm còn thiếu các biện pháp khắc phục hậu quả dẫn đến việc xử lý hành vi chưa triệt để, như: Chưa quy định buộc phải làm thủ tục hành chính về đất đai để Nhà nước quản lý đối với các hành vi không đăng ký đất đai của người sử dụng đất (Điều 12); hành vi chậm làm thủ tục cấp Giấy chứng nhận cho người mua nhà ở (Điều 26); hành vi thực hiện quyền sử dụng đất do chưa có Giấy chứng nhận hoặc chưa nộp đủ nghĩa vụ tài chính theo quy định; trường hợp chuyển quyền chỉ quy định biện pháp khắc phục đối với một bên là không công bằng sẽ khó thực hiện (chỉ quy định buộc bên nhận chuyển quyền trả lại đất, nhưng không buộc bên chuyển quyền phải trả lại tiền);

Hướng dẫn trình tự, thủ tục xử phạt vi phạm hành chính lĩnh vực đất đai mới nhất

(4) Việc xác định tính chất, mức độ của hành vi vi phạm để làm căn cứ xác định mức phạt còn một số bất hợp lý, tạo ra sự không công bằng giữa các trường hợp bị xử phạt:

– Nghị định số 102/2014/NĐ-CP còn một số hành vi chưa quy định tính chất, mức độ vi phạm để xác định mức phạt (các hành vi vi phạm quy định tại các Điều 11, 12, 13, 16, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 27, 28, 29 và 30);

– Một số nhóm hành vi (chuyển mục đích, chuyển quyền) quy định mức phạt theo 3 hình thức là không thống nhất (phạt theo diện tích vi phạm có ¾ trường hợp chuyển mục đích và có ¾ trường hợp chuyển quyền; phạt theo mức giá trị diện tích vi phạm có ¼ trường hợp chuyển mục đích và có ¼ trường hợp chuyển quyền; phạt theo biểu hiện của hành vi có 9/13 trường hợp chuyển quyền);

(5) Quy định việc xác định diện tích đất vi phạm để xử phạt còn một số bất cập, khó khăn trong thực hiện:

– Chưa đề cập đến việc sử dụng bản đồ địa chính (là tài liệu kỹ thuật phổ biết nhất và bảo đảm độ chính xác nhất hiện nay) để xác định nhằm hạn chế bớt trường hợp phải đo đạc lại;

– Quy định trường hợp người sử dụng đất không đồng ý với diện tích mà Đoàn thanh tra xác định thì phải trưng cầu tổ chức có chức năng đo đạc để thực hiện và chi phí đo đạc xác định lại diện tích vi phạm được tạm ứng từ ngân sách Nhà nước để thực hiện và được hoàn trả sau khi người sử dụng đất nộp là rất khó thực hiện, nhất là trường hợp cơ quan ra quyết định thanh tra là các cơ quan ở Trung ương, vì thủ tục phê duyệt và tạm ứng kinh phí đo đạc từ ngân sách rất phức tạp, kéo dài thời gian, trong khi thời gian thực hiện nhiệm vụ của một Đoàn thanh tra là rất ngắn không quá 30 – 45 ngày. Hơn nữa quy định này không hợp lý (trong trường hợp người vi phạm tự thuê đo xác diện tích vi phạm) và trường hợp sau khi đo đạc xác định lại mà diện tích vi phạm tương đương với diện tích Đoàn thanh tra đã xác định;

2. Các hành vi vi phạm xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai

(1) Còn nhiều hành vi hoặc biểu hiện của hành vi vi phạm theo quy định của Luật đất đai và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, nhưng chưa được quy định xử phạt trong Nghị định số 102/2014/NĐ-CP, cụ thể:

– Việc lấn, chiếm đất được Nhà nước giao quản lý (đất chưa sử dụng): Chưa quy định tại Điều 10;

(Từ 05/01/2020, hành vi lấn chiếm đất chưa sử dụng sẽ bị phạt hành chính)

– Chuyển nhượng quyền sử dụng đất dưới hình thức phân lô, bán nền trong dự án xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê mà không đủ điều kiện quy định tại Điều 41 của Nghị định 43/2014/NĐ-CP;

– Nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân đồng bào dân tộc thiểu số sử dụng đất do được Nhà nước giao đất theo chính sách hỗ trợ của Nhà nước trong thời hạn 10 năm kể từ ngày có quyết định giao đất (quy định tại Khoản 3 Điều 192 của Luật Đất đai): Chưa quy định tại Điều 21;

– Người Việt Nam định cư ở nước ngoài nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất không phải là đất ở nằm ngoài khu, cụm công nghiệp không đúng quy định tại điểm b Khoản 1 Điều 169 của Luật đất đai: Chưa quy định tại Khoản 1 Điều 25;

– Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thuê đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân ngoài khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế không đúng quy định tại Khoản 3 Điều 153 của Luật Đất đai: Chưa quy định tại Khoản 2 Điều 25;

– Tổ chức được Nhà nước giao đất xây dựng nhà ở để bán không cung cấp, cung cấp không đầy đủ giấy tờ cho người mua, thuê mua nhà ở, người nhận quyền sử dụng đất ở tự nộp hồ sơ cấp Giấy chứng nhận theo quy định tại Khoản 7 Điều 26 của Luật nhà ở: Chưa quy định tại Điều 26;

(2) Các hành vi vi phạm phát sinh do các quy định sau ngày Nghị định số 102/2014/NĐ-CP có hiệu lực cần phải bổ sung xử phạt để bảo đảm hiệu lực thực hiện, cụ thể như sau:

– Hành vi sử dụng đất không đúng mục đích thuộc trường hợp phải đăng ký mà không đăng ký theo quy định (quy định tại Điều 4 Nghị định số 35/2015/NĐ-CP, Khoản 11 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP, Khoản 1 Điều 12 Thông tư 33/2017/TT-BTNMT);

– Hành vi chuyển nhượng các loại dự án còn lại ngoài dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở và dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê không đủ điều kiện quy định tại Khoản 26 Điều 2 của Nghị định số 01/2017/NĐ-CP;

– Hành vi cho thuê tài sản không đủ điều kiện theo quy định tại khoản 24 điều 2 của Nghị định số 01/2017/NĐ-CP.

(3) Các hành vi vi phạm quy định tại Khoản 1 Điều 64 của Luật Đất đai chưa có quy định xử phạt trước khi quyết định thu hồi là không hợp lý (vì có trường hơp xử phạt nếu không chấp hành mới thu hồi, có trường hợp không xử phạt sẽ công bằng); không thù hợp với thực tế nhiều trường hợp việc thu hồi là rất khó thực hiện, nếu để người sử dụng đất tự khắc phục sẽ đỡ tốn kém thời gian, kinh phí cho việc xử lý; cụ thể gồm các hành vi:

– Hành vi huỷ hoại đất;

– Hành vi chuyển quyền, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp đối với đất không được chuyển quyền, cho thuê, thế chấp theo quy định của Luật Đất đai;

– Hành vi không sử dụng đất trồng cây hàng năm trong 12 tháng liên tục, đất trồng cây lâu năm trong 18 tháng liên tục, đất trồng rừng trong 24 tháng liên tục.

(4) Các hành vi vi phạm khác theo quy định của Luật đất đai nhưng chưa được quy định xử phạt trong Nghị định số 102/2014/NĐ-CP, cụ thể:

– Người đang sử dụng đất được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất trước ngày 01 tháng 7 năm 2014 mà nay thuộc trường hợp thuê đất theo quy định của Luật đất đai nhưng không làm thủ tục chuyển sang thuê đất theo quy định;

– Hành vi của tổ chức được nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm để đầu tư xây dựng hạ tầng khu, cụm công nghiệp, khu chế xuất nhưng đã cho thuê lại đất trả tiền thuê một lần;

– Hành vi của đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính được nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê thực hiện các quyền chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận theo khoản 3 Điều 174 của Luật đất đai năm 2013;

– Chuyển quyền sử dụng đất mà không công chứng, chứng thực hợp đồng, văn bản thực hiện các quyền (thường gọi là “mua bán trao tay”).

(5) Hành vi cho thuê tài sản gắn liền với đất được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê hàng năm quy định tại điều 19 của Nghị định số 102/2014/NĐ-CP không còn phù hợp, do tại khoản 24 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP đã quy định tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp được thực hiện quyền này;

3. Quy định về mức phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai còn một số bất cập, hạn chế, chưa bảo đảm tính công bằng

(1) Một số hành vi vi phạm quy định chung một mức phạt mà không phân biệt diện tích vi phạm nhiều hay ít là không công bằng giữa trường hợp vi phạm diện tích nhỏ với vi phạm diện tích lớn, như: hành vi lấn chiếm đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất của cơ sở tôn giáo; nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn, thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp mà không đủ điều kiện quy định;

(2) Quy định mức phạt căn cứ vào diện tích vi phạm tại các Điều 6, 7, 8, 15, 16, 17 còn chưa công bằng giữa các trường hợp vi phạm, trong đó:

Clip  những điểm mới và hướng dẫn xử phạt theo Nghị định 91/2019/NĐ-CP về xử phạt VPHC lĩnh vực đất đai

– Quy định mức phạt đầu tiên cho khung diện tích vi phạm quá lớn (chuyển mục đích đất sản xuất nông nghiệp dưới 0,5 ha, chuyển mục đích đất rừng dưới 5 ha), không phù hợp với thực tế phổ biến ở Việt Nam thửa đất của hộ gia đình, cá nhân thường có diện tích rất nhỏ (dưới 500 m²); chưa công bằng giữa trường hợp vi phạm diện tích nhỏ khoảng vài chục hoặc một vài trăm mét;

– Quy định mức phạt cao nhất cho mỗi hành vi bị giới hạn ở một mức diện tích nhất định (03 ha, 05 ha hoặc 10 ha) là không phù hợp với các tổ chức (thường có diện tích rất lớn vài chục hoặc vài trăm ha), sẽ dẫn đến mức xử phạt không công bằng, sẽ hạn chế hiệu quả xử phạt trong giáo dục, răn đe vi phạm về đất đai.

(3) Một số hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai có mức phạt còn thấp chưa đủ sức răn đe, phòng ngừa hành vi vi phạm như: trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất, nhất là trường hợp chuyển mục đích đất rừng (vi phạm từ 5 – 10 ha chỉ phạt từ 5.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng), chuyển đất nông nghiệp sang phi nông nghiệp (diện tích vi phạm 0,5 đến 3 ha chỉ phạt từ 10.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng); lấn, chiếm đất (chỉ phạt từ 1.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng không phân biệt diện tích lớn, nhỏ); không đăng ký đất đai (phạt từ 500.000 đồng đến 5000.000 đồng).

Ru bi (tổng hợp)