Thực trạng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và đề xuất, kiến nghị

Hiện nay việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai được thực hiện theo các quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2020, Nghị định số 118/2020/NĐ-CP ngày 23/12/2021 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính (Nghị định số 118/2020/NĐ-CP), Nghị định số 91/2019/NĐ-CP ngày 19/11/2019 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất (Nghị định số 91/2019/NĐ-CP) và Nghị định số 04/2022/NĐ-CP ngày 06/01/2022 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (Nghị định số 04/2022/NĐ-CP); tài nguyên nước và khoáng sản; khí tượng thủy văn; đo đạc và bản đồ. Về cơ bản, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai đã tương đối đầy đủ, giúp cho công tác này ngày càng đi vào nề nếp, tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong quản lý nhà nước về đất đai, hạn chế các vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương. Tuy nhiên, quá trình tổ chức thi hành các quy định trên, nhất là các nghị định về xử phạt vi phạm hành chính lĩnh vực đất đai đã bộc lộ nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập, cần được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ để phù hợp với thực tiễn thi hành.

1. Về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả của chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã

Theo khoản 1 Điều 38 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả của chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã gồm: (i) Phạt cảnh cáo; (ii) Phạt tiền đến 5.000.000 đồng; (iii) Tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai lệch nội dung; giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất; (iv) Áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả là buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm. Đồng thời, khoản 2 Điều 38 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP quy định chủ tịch UBND cấp huyện có thẩm quyền: (i) Phạt cảnh cáo; (ii) Phạt tiền đến 50.000.000 đồng; (iii) Tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai lệch nội dung; giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất; (iv) Tước quyền sử dụng giấy phép hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn; (v) Áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 3 Điều 5 Nghị định này.

Theo khoản 3 Điều 5 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP có 17 biện pháp khắc phục hậu quả mà chủ tịch UBND cấp huyện được áp dụng, trong đó có các biện pháp: (i) Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào tình hình thực tế ở địa phương để quy định mức độ khôi phục đối với từng loại vi phạm quy định tại Nghị định này; (ii)  Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm theo quy định tại Nghị định nà; (iii) Buộc thực hiện thủ tục hành chính về đất đai; (iv) Buộc trả lại đất sử dụng không đúng quy định…

Như vậy, theo các quy định trên thì chủ tịch UBND cấp xã chỉ có thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm” mà không được áp dụng các biện pháp khác như: “Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm; buộc thực hiện thủ tục hành chính về đất đai; buộc trả lại đất sử dụng không đúng quy định…”. Thực tiễn thi hành cho thấy nhiều vụ việc đơn giản, vi phạm nhỏ, về mức phạt tiền vẫn thuộc thẩm quyền của chủ tịch UBND cấp xã (từ 5.000.000 đồng trở xuống)[1], cơ quan có thẩm quyền ngay khi phát hiện đã kịp thời ngăn chặn hành vi vi phạm nên thực tế không phát sinh số lợi bất hợp pháp, nhưng theo quy định của Nghị định số 91/2019/NĐ-CP khi xử phạt về hành vi vi phạm vẫn phải áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả nêu trên và phải chuyển hồ sơ lên chủ tịch UBND cấp huyện để xử lý. Điều chưa phù hợp với thực tiễn, dẫn dến việc dồn hồ sơ lên cấp trên, việc xử phạt vi phạm hành chính mất nhiều thời gian do phải chuyển hồ sơ dẫn đến chậm chễ trong việc xử lý vi phạm hoặc tiềm ẩn vi phạm vẫn tồn tại và tiếp tục phát sinh thêm nếu không kịp thời xử lý tại đơn vị cấp xã.

2. Về thẩm quyền tạm giữ, tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính của chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã và chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện

Theo điểm a khoản 64 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính[2] quy định: “Người có thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính quy định tại Chương II Phần thứ hai của Luật này thì có thẩm quyền ra quyết định tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, giấy phép, chứng chỉ hành nghề. Thẩm quyền tạm giữ không phụ thuộc vào giá trị của tang vật, phương tiện vi phạm hành chính”.

Đồng thời, điểm k khoản 73 Điều 1 Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2020 quy định chủ tịch UBND cấp xã có thẩm quyền: Tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính có giá trị không vượt quá 02 lần mức tiền phạt được quy định tại điểm c khoản 1 Điều 38 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012; chủ tịch UBND cấp huyện có thẩm quyền: Tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính quy định tại điểm c khoản 74 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2020.

Như vậy, theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2020 thì chủ tịch UBND cấp xã và chủ tịch UBND cấp huyện có thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, điều đó có nghĩa là các chủ thể này có thẩm quyền tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính. Tuy nhiên, khoản 1 và khoản 2 Điều 38 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP lại không quy định cho chủ tịch UBND cấp huyện và chủ tịch UBND cấp xã có thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, do đó, các chủ thể này cũng không có thẩm quyền tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính. Điều này gây khó khăn cho công tác xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai vì không tạm giữ được tang vật, phương tiện vi phạm hành chính sẽ không kịp thời ngăn chặn, yêu cầu chấm dứt ngay hành vi vi phạm.

3. Việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc trả lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm”

Theo Điều 38 và Điều 39 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP thì các chủ thể có thẩm quyền xử phạt được áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại điểm a khoản 3 Điều 05 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP là: “Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào tình hình thực tế ở địa phương để quy định mức độ khôi phục đối với từng loại vi phạm quy định tại Nghị định này”. Tuy nhiên, việc triển khai biện pháp này trên thực tế gặp khó khăn do không có quy định cụ thể về việc khôi phục tình trạng ban đầu của đất như thế nào, nhất là các vi phạm trên đất nông nghiệp (hành vi sử dụng đất trồng lúa, đất nông nghiệp vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép, hành vi lấn, chiếm đất trồng lúa, đất nông nghiệp….)[3], trong nhiều trường hợp không thể khôi phục lại được hiện trạng đất nông nghiệp để canh tác như trước do vi phạm xây nhà, công trình trên đất, có tháo dỡ công trình vi phạm thì cũng đã làm biến dạng địa hình và chất đất, không thể quay lại sản xuất nông nghiệp được; hoặc trong nhiều trường hợp không có tài liệu, dữ liệu về nguồn gốc đất đai trước khi vi phạm, nên cơ quan có thẩm quyền gặp lúng túng khi thực hiện việc khôi phục lại tình trạng ban đầu. Mặt khác, theo điểm a khoản 3 Điều 5 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP thì biện pháp: “Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào tình hình thực tế ở địa phương để quy định mức độ khôi phục đối với từng loại vi phạm quy định tại Nghị định này”, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm căn cứ vào tình hình thực tế ở địa phương để quy định mức độ khôi phục đối với từng loại vi phạm[4], tuy nhiên hiện nay rất ít UBND cấp tỉnh có quy định nội dung này nên các địa phương còn gặp nhiều khó khăn trong cách thức thực hiện, mỗi một địa phương thực hiện khác nhau, không thống nhất.

4. Việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm”

Theo Điều 38 và Điều 39 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP thì các chủ thể có thẩm quyền xử phạt được áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại điểm a, khoản 3 Điều 5 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP là “buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm theo quy định tại Nghị định này” và được cụ thể hóa bởi Điều 7 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP và được sửa đổi, bổ sung tại khoản 2 Điều 1 Nghị định số 04/2022/NĐ-CP[5]. Trên thực tế, việc tính số lợi bất hợp pháp vận dụng vào từng trường hợp cụ thể đôi khi cơ quan có thẩm quyền gặp khó khăn nhất là các trường hợp lấn, chiếm đất sử dụng vào mục đích để ở thì khó xác định được lợi nhuận để buộc người vi phạm nộp lại số lợi bất hợp pháp. Mặt khác, theo khoản 2 Điều 1 Nghị định 04/2022/NĐ-CP quy định:

(i) Trường hợp sử dụng đất sang mục đích khác mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép quy định tại các Điều 9, 10, 11, 12 và 13 Nghị định này thì số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm được xác định bằng giá trị chênh lệch của loại đất trước và sau khi vi phạm tính trên diện tích đất đã chuyển mục đích sử dụng đất trong thời gian vi phạm (kể từ thời điểm bắt đầu chuyển mục đích sử dụng đất đến thời điểm lập biên bản vi phạm hành chính). Giá đất của loại đất trước và sau khi vi phạm được xác định bằng giá đất của bảng giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định (đối với giá của loại đất trước khi vi phạm) và tại thời điểm lập biên bản vi phạm hành chính (đối với giá của loại đất sau khi chuyển mục đích). Số lợi bất hợp pháp có được do chuyển mục đích sử dụng đất được tính bằng công thức sau:

Loại đất trước khi vi phạm được xác định theo quy định tại Điều 3 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và đã được sửa đổi, bổ sung tại khoản 1 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP; loại đất sau khi vi phạm được xác định theo hiện trạng tại thời điểm lập biên bản vi phạm hành chính.

(ii) Trường hợp sử dụng đất do lấn, chiếm quy định tại Điều 14 Nghị định này thì số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm được xác định bằng giá trị của phần diện tích đất lấn, chiếm trong thời gian vi phạm (kể từ thời điểm bắt đầu sử dụng đất lấn, chiếm đến thời điểm lập biên bản vi phạm hành chính), tính theo giá đất của bảng giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định đối với loại đất đang sử dụng sau khi lấn, chiếm tại thời điểm lập biên bản vi phạm hành chính, được tính bằng công thức sau:

Như vậy, theo các quy định trên, việc xác định số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm theo quy định được xác định bằng giá đất của bảng giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định. Tuy nhiên, thực tế có những trường hợp đất chưa được UBND cấp tỉnh quy định trong bảng giá đất thì không có cơ sở để tính số lợi bất hợp pháp.

5. Về việc xác định hành vi hủy hoại đất

Theo khoản 3 Điều 3 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP, hành vi hủy hoại đất được hiểu là hành vi làm biến dạng địa hình hoặc làm suy giảm chất lượng đất hoặc gây ô nhiễm đất mà làm mất hoặc giảm khả năng sử dụng đất theo mục đích đã được xác định bằng nhiều trường hợp cụ thể[6], trong đó, làm suy giảm chất lượng đất trong các trường hợp: Làm mất hoặc giảm độ dầy tầng đất đang canh tác; làm thay đổi lớp mặt của đất sản xuất nông nghiệp bằng các loại vật liệu, chất thải hoặc đất lẫn sỏi, đá hay loại đất có thành phần khác với loại đất đang sử dụng; gây xói mòn, rửa trôi đất nông nghiệp. Trên thực tế, hầu hết các trường hợp hủy hoại đất nếu nhìn bằng mắt thường đều nhận thấy loại đất được đổ vào để làm thay đổi địa hình không cùng với loại đất nguyên trạng, khối lượng đất được đổ vào lớn, mặt bằng có cao hơn nguyên trạng ban đầu nhưng để kết luận làm suy giảm chất lượng đất theo định nghĩa tại điểm b khoản 3 Điều 3 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP thì bằng mắt thường không thể bảo đảm được mà phải chứng minh được là giảm hoặc mất khả năng sử dụng đất theo mục đích trước khi vi phạm. Tuy nhiên, cách chứng minh như thế nào, cần chỉ tiêu nào, cơ quan nào có thẩm quyền xác định các chỉ tiêu đó để kết luận là giảm khả năng hay mất khả năng sử dụng đến nay vẫn chưa có quy định cụ thể.

6. Về xử lý một số hành vi vi phạm về đất đai vi phạm trước ngày 01/7/2014

Theo quy định tại khoản 3 Điều 22 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai (Nghị định số 43/2014/NĐ-CP) thì trường hợp lấn, chiếm đất chưa sử dụng hoặc tự ý chuyển mục đích sử dụng đất thuộc trường hợp phải xin phép theo quy định của pháp luật về đất đai mà chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thì thực hiện xử lý như sau: (i) Trường hợp đang sử dụng đất thuộc quy hoạch sử dụng đất cho các mục đích quy định tại Điều 61 và Điều 62 Luật Đất đai thì Nhà nước thu hồi đất trước khi thực hiện dự án, công trình đó. Người đang sử dụng đất vi phạm được tạm thời sử dụng cho đến khi Nhà nước thu hồi đất, nhưng phải giữ nguyên hiện trạng đang sử dụng đất và phải kê khai đăng ký đất đai theo quy định. (ii) Trường hợp đang sử dụng đất không thuộc trường hợp quy định tại điểm a khoản này thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ đạo rà soát, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất; người đang sử dụng đất được xem xét cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.

• Tự ý chuyển mục đích sử dụng đất: Phạt người sử dụng đất mới đúng?

Như vậy, theo quy định trên, đối với các trường hợp vi phạm Luật Đất đai năm 2013 trước 01/7/2014 theo Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, người vi phạm được tạm thời giữ nguyên hiện trạng cho đến khi thu hồi đất và được kê khai đăng ký đất đai và được xem xét cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (nếu đủ điều kiện). Do vậy, việc xử lý đối với các hành vi chuyển đổi mục đích sử dụng đất mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép quy định tại các điều 9, 10, 11, 12, 13 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP và hành vi lấn, chiếm đất quy định tại Điều 14 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP trên thực tế không có cơ chế quy định xử lý, nhất là trong trường hợp người đang sử dụng đất tiếp tục vi phạm pháp luật đất đai, mở rộng diện tích đất vi phạm, gây mất an ninh trật tự xã hội, không bảo đảm an toàn phòng chống cháy nổ thì cần phải xử lý. Trường hợp xử lý vi phạm hành chính thì việc áp dụng các biện pháp xử lý nhất là biện pháp khắc phục hậu quả “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm” là khá khó khăn do không thống nhất về cơ chế xử lý trong các văn bản quy phạm pháp luật.

7. Đề xuất, kiến nghị

7.1. Về xây dựng và hoàn thiện pháp luật

Từ những khó khăn, bất cập, vướng mắc trong thi hành pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, tác giả đề xuất với cơ quan, người có thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ các quy định chưa phù hợp trong Nghị định số 91/2019/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, cụ thể như sau:

Thứ nhất, bổ sung quy định về thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả của chủ tịch UBND cấp xã tại khoản 1 Điều 38 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, theo hướng bổ sung thêm thẩm quyền áp dụng một số biện pháp khắc phục hậu quả buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm, buộc trả lại đất đã lấn, chiếm, buộc trả lại đất sử dụng không đúng quy định… Theo đó, chủ tịch UBND cấp xã được phép áp dụng các biện pháp này đối với các vụ việc vi phạm thuộc thẩm quyền phạt tiền của mình, các vụ việc vi phạm nhỏ, số lợi bất hợp pháp phát sinh ít, dễ xác định, tránh tình trạng có quá nhiều các vụ việc vi phạm bị dồn lên cấp trên (cấp huyện) để xử lý, giúp cho việc giải quyết vi phạm pháp luật về đất đai được kịp thời, ngăn chặn, xử lý triệt để hành vi vi phạm.

Thứ hai, bổ sung thẩm quyền tịch thu tang vật phương tiện vi phạm hành chính cho chủ tịch UBND cấp xã và chủ tịch UBND cấp huyện nhằm bảo đảm thống nhất với Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và phù hợp với thực tiễn thi hành.

Thứ ba, đề nghị quy định cụ thể hơn cách thức tính số lợi bất hợp pháp khi áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm tại Điều 7 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP, nhất là trong trường hợp thực hiện hành vi lấn, chiếm, chuyển đổi mục đích sử dụng đất trái quy định nhằm để ở (người vi phạm trực tiếp sử dụng vào mục đích để ở).

Thứ tư, quy định hoặc có hướng dẫn cụ thể việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc trả lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm quy định tại Nghị định số 91/2019/NĐ-CP, nhất là trong các trường hợp vi phạm trên đất nông nghiệp khi thực hiện các biện pháp khôi phục lại tình trạng ban đầu nhưng thực tế không thể khôi phục lại được hiện trạng ban đầu để canh tác, sử dụng vào mục đích nông nghiệp như trước do đất đã bị hủy hoại, biến dạng, để làm cơ sở cho địa phương có căn cứ pháp dụng.

Thứ năm, rà soát và quy định bảo đảm việc thống nhất trong cơ chế xử lý đối với các trường hợp vi phạm về đất đai trước ngày 01/07/2014 để giải quyết các khó khăn vướng mắc trong thực tiễn thi hành.

ThS. Nguyễn Thị Thanh Tâm

Trưởng phòng Phòng Quản lý XLVPHC và TDTHPL,

Sở Tư pháp Thành phố Hà Nội