Buộc khôi phục lại tình trạng của đất trước khi vi phạm, hiểu thế nào cho đúng?

Trong Nghị định 102/2014/NĐ-CP  (nay là Nghị định 91/2019/NĐ-CP) của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trên lĩnh vực đất đai, ngoài quy định hình phạt chính là phạt tiền thì còn có quy định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc khôi phục lại tình trạng của đất trước khi vi phạm đối với một số hành vi như:

 Chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép; Tự ý chuyển mục đích sử dụng đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép; Chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp không phải là đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép; Chuyển mục đích sử dụng đất phi nông nghiệp sang mục đích khác trong nhóm đất phi nông nghiệp mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép…

Có được áp dụng biện pháp buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu để tháo dỡ công trình xây dựng trên đất?

Thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính trên lĩnh vực đất đai phát sinh trường hợp hộ gia đình, cá nhân tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất vườn sang đất ở, cụ thể xây dựng nhà ở trên đất vườn. Hành vi này vừa vi phạm pháp luật về đất đai (hành vi tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất không được cơ quan nhà nước cho phép), vừa vi phạm trên lĩnh vực trật tự xây dựng (hành vi xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng).

Căn cứ theo Khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính thì một người thực hiện nhiều hành vi thì bị xử phạt từng hành vi, do đó khi phát hiện hành vi vi phạm thường người có thẩm quyền sẽ áp dụng Nghị định 139/2017/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trên lĩnh vực xây dựng để xử phạt hành vi xây dựng không phép và buộc tháo dỡ công trình xây dựng vi phạm, đồng thời áp dụng Nghị định 102/2014/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính lĩnh vực đất đai để xử phạt hành vi tự ý chuyển mục đích sử dụng đất không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép và áp dụng biện pháp buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm.

Trường hợp vi phạm trên nếu xảy ra ở đô thị thì việc xử phạt đồng thời 2 hành vi ở 2 nghị định lĩnh vực đất đai và xây dựng thì rất thuận lợi trong việc xử phạt cũng như tổ chức cưỡng chế. Tuy nhiên, nếu hành vi xây dựng nhà ở trên đất vườn diễn ra ở nông thôn thuộc khu vực được miễn giấy phép xây dựng thì lúc này cơ quan có thẩm quyền sẽ không thể căn cứ vào Nghị định 139/2017/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trên lĩnh vực trật tự xây dựng để xử phạt vì thuộc trường hợp được miễn giấy phép xây dựng. Cơ quan có thẩm quyền chỉ có thể xử phạt trên lĩnh vực đất đai, cụ thể là hành vi tự ý chuyển mục đích sử dụng đất không được cơ quan có thẩm quyền cho phép, bên cạnh phạt tiền thì áp dụng biện pháp buộc khắc phục hậu quả là buộc khôi phục lại tình trạng của đất trước khi vi phạm (cụ thể là tháo dỡ công trình vi phạm, trả lại hiện trạng ban đầu).

Còn nhiều cách hiểu khác nhau về biện pháp buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm

Có ý kiến cho rằng, trong trường hợp người vi phạm có hành vi xây dựng nhà ở trên đất vườn thì phải áp dụng Nghị định xử phạt hành chính trên lĩnh vực trật tự xây dựng mới đảm bảo, vì thực tế hành vi của họ là hành vi xây dựng, từ hành vi này dẫn đến hành vi tự ý chuyển mục đích sử dụng đất khi chưa được cơ quan có thẩm quyền cho phép.

Bên cạnh đó, biện pháp khắc phục hậu quả buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm thường áp dụng trong trường hợp như người vi phạm đào ao, trồng cây trên đất lúa…chứ không phải hành vi xây dựng.

Tuy nhiên, cách hiểu này chưa thật sự phù hợp, bởi vì:

Thứ nhất, Tại Điều 29 Luật Xử lý vi phạm hành chính chỉ quy định chung về biện pháp buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu như sau: “Cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính phải khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính của mình gây ra; nếu cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính không tự nguyện thực hiện thì bị cưỡng chế thực hiện.”

Thử hai, Và tại Nghị định 102/2014/NĐ-Cp (nay là Nghị định 91/2019/NĐ-CP) cũng chỉ quy định chung trường hợp vi phạm ngoài bị phạt tiền còn áp dụng buộc khôi phục lại tình trạng của đất trước khi vi phạm trong một số hành vi, không quy định là  không được  áp dụng đối với hành vi xây dựng công trình trên đất.

Thứ ba, nếu hành vi xây dựng công trình nhà ở trên đất vườn diễn ra ở nông thôn thuộc khu vực miễn giấy phép xây dựng thì không thể áp dụng Nghị định 139/2017/NĐ-CP xử phạt lĩnh vực trật tự xây dựng để xử phạt và buộc tháo dỡ công trình xây dựng vi phạm mà phải áp dụng Nghị định 102/2014/NĐ-CP xử phạt trên lĩnh vực đất đai để xử phạt và buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm.

Thứ tư, trước đây Nghị định 105/2009/NĐ-CP xử phạt trên lĩnh vực đất đai (hiện nay là Nghị định 91/2019/NĐ-CP) cũng có quy định biện pháp buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm. Và để thực hiện biện pháp này, tại Điều 9  Thông tư 16/2010/TT-BTNMT quy định trình tự, thủ tục cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (hết hiệu lực  01/7/2016) quy định:

Quá thời hạn quy định tại khoản 1 Điều 5 của Thông tư này mà đối tượng bị xử phạt không chấp hành; quá thời hạn ghi trong quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả mà mà đối tượng bị xử phạt không chấp hành hoặc chưa chấp hành xong các biện pháp khôi phục lại tình trạng của đất như trước khi vi phạm, khắc phục tình trạng làm suy giảm chất lượng đất, khắc phục việc thải chất độc hại vào đất thì xử lý như sau:

1. Đối với trường hợp quy định tại các khoản 1, 2, 3, 4 và 5 Điều 8; các khoản 1, 2 và 3 Điều 9; khoản 1 và khoản 2 Điều 10; khoản 1 và khoản 2 Điều 11 của Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2009 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (sau đây gọi là Nghị định số 105/2009/NĐ-CP), trong trường hợp không phải tháo dỡ nhà ở hoặc công trình xây dựng trái pháp luật trên đất thì người ra quyết định cưỡng chế căn cứ vào điều kiện thực tế, khả năng phục hồi của đất, điều kiện về tài sản của đối tượng bị cưỡng chế để thuê tổ chức, cá nhân khác có đủ năng lực về chuyên môn, kỹ thuật thực hiện việc khôi phục lại tình trạng của đất như trước khi vi phạm, khắc phục tình trạng làm suy giảm chất lượng đất, khắc phục việc thải chất độc hại vào đất. Chi phí trả cho việc thuê tổ chức, cá nhân khác được tạm ứng từ ngân sách nhà nước.

Trong thời hạn ba (3) ngày làm việc kể từ ngày thực hiện xong việc cưỡng chế, người ra quyết định cưỡng chế có trách nhiệm thông báo cho đối tượng bị cưỡng chế về số tiền phải hoàn trả lại ngân sách nhà nước. Trong thời hạn mười (10) ngày làm việc kể từ ngày nhận được thông báo của người ra quyết định cưỡng chế, đối tượng bị cưỡng chế có trách nhiệm hoàn trả chi phí cưỡng chế nêu trong thông báo. Trường hợp đối tượng bị cưỡng chế không hoàn trả chi phí nói trên thì bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế nêu tại khoản 1 và khoản 2 Điều 3 của Thông tư này để thu hồi tiền tạm ứng từ ngân sách nhà nước.

2. Đối với các trường hợp quy định tại các khoản 1, 2, 3, 4 và 5 Điều 8; các khoản 1, 2 và 3 Điều 9; điểm b khoản 1 và điểm b khoản 2 Điều 11 của Nghị định số 105/2009/NĐ-CP, trong trường hợp phải tháo dỡ nhà ở hoặc công trình xây dựng trái pháp luật trên đất thì người ra quyết định cưỡng chế có trách nhiệm tổ chức lực lượng, phương tiện và yêu cầu các cơ quan có liên quan phối hợp để cưỡng chế tháo dỡ nhà ở, công trình xây dựng trên đất. Chi phí cưỡng chế hành chính được tạm ứng từ ngân sách nhà nước.

Trong thời hạn ba (3) ngày làm việc kể từ ngày thực hiện xong việc cưỡng chế, người ra quyết định cưỡng chế có trách nhiệm thông báo cho đối tượng bị cưỡng chế về số tiền phải hoàn trả lại ngân sách nhà nước. Đối tượng bị cưỡng chế có trách nhiệm hoàn trả chi phí cho việc cưỡng chế trong thời hạn mười (10) ngày làm việc kể từ ngày nhận được thông báo của người ra quyết định cưỡng chế. Trường hợp đối tượng bị cưỡng chế không hoàn trả chi phí nói trên thì bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế nêu tại khoản 1 và khoản 2 Điều 3 của Thông tư này để thu hồi tiền tạm ứng từ ngân sách nhà nước.

Như vậy, theo quy định của Thông tư 16 Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn biện pháp buộc phôi phục lại tình trạng của đất trước khi vi phạm thì có thể tháo dỡ nhà, công trình xây dựng vi phạm trên đất. Do đó, có thể vận dụng hướng dẫn tại Thông tư này để thực hiện biện pháp buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm (cụ thể là tháo dỡ công trình xây dựng vi phạm trên đất vườn).

– Thứ năm, Ngoài ra,theo bản giải trình của Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường giải trình các góp ý đối với dự thảo Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (đăng trên cổng thông tin điện tử của Chính phủ ngày 20/10/2018) thì:

“Biện pháp khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trong dự thảo Nghị định được quy định đối với các hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trái phép; lấn, chiếm đất; hủy hoại đất; gây cản trở việc sử dụng đất của người khác và chuyển quyền sử dụng đất không đủ điều kiện. Sự thay đổi hiện trạng sử dụng đất sau khi vi phạm đối với các hành vi nói trên trong thực tế là rất đa dạng; nếu giải thích cụ thể việc khôi phục tình trạng ban đầu của đất sẽ không thể thể hiện được đầy đủ từng trường hợp và dẫn đến vướng mắc trong quá trình thực hiện; hơn nữa việc quy định cụ thể còn dẫn đến việc hiểu cứng nhắc và làm cho việc khắc phục hậu quả bị kéo dài, tăng thêm chi phí không cần thiết.” Vì vậy, Tổng cục Quản lý đất đai không đề xuất bổ sung nội dung giải thích thuật ngữ này mà để người có thẩm quyền xử phạt xem xét quyết định mức độ khôi phục đối với từng trường hợp cụ thể cho phù hợp với thực tế cần khôi phục.

– Thứ sáu, theo điểm a khoản 3 Điều 5 Nghị định 91/2019/NĐ-CP thì: Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào tình hình thực tế ở địa phương để quy định mức độ khôi phục đối với từng loại vi phạm quy định tại Nghị định này.

Căn cứ vào Luật Xử lý vi phạm hành chính, Nghị định 102 nay là Nghị định 91/2019/NĐ-CP, vận dụng Thông tư 06/2010/TT-BTNMT và các phân tích ở trên thì việc áp dụng biện pháp buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm theo Nghị định 102/2014/NĐ-CP nay là Nghị định 91/2019/NĐ-CP bao gồm cả việc tháo dỡ công trình xây dựng vi phạm trên đất. Và để phù hợp với từng vi phạm thì UBND cấp tỉnh phải quy định cụ thể mức độ buộc khôi phục tình trạng ban đầu ở địa phương mình

Rất mong nhận được ý kiến trao đổi, góp ý của bạn đọc về cách hiểu và áp dụng biện pháp buộc khắc phục hậu quả buộc khôi phục lại tình trạng của đất trước khi vi phạm được quy định trong Nghị định 91/2019/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính lĩnh vực đất đai.

Ý kiến vui lòng ghi ở phần bình luận bên dưới bài viết hoặc gửi về hộp thư kesitinh355@gmail.com.

Rubi